環保PPP“有毒”怎么解？專家：地方財政付費不可持續 須建立受益者付費機制
摘要：環保PPP模式的根本問題就是政府沒有新的收費渠道，而僅僅是用財政收入來支付環境治理項目，是不可持續的。他建議，PPP項目必須建立受益者付費的市場化回報機制，構建環保資金投入的可持續運作機制。
華夏時報（）記者 劉詩萌 北京報道
短短兩年里，PPP在環保產業中已經從人人爭搶的“金蘋果”，變成了害死白雪公主的“毒蘋果”。
從2018年開始，不少民營環保企業陷入財務困局。根據全國工商聯環境商會數據統計，在100多家環境上市公司里，一年多來大約有近20家公司碰到了資金難題，包括東方園林、啟迪桑德、碧水源等頭部環保民企，他們或引入國資背景的戰略投資，或出讓控股權，靠“賣身”才得以暫時脫困。
業界普遍認為，盡管這些危機與外部經濟下行、金融去杠桿、自身的盲目擴張等因素不無關系，但PPP規范管理更加嚴格可能是引爆這一輪危機的重要因素之一。在此次危機中遭遇較強沖擊的上市企業中，有60%的企業業務范圍涉及PPP項目，其中78%的企業擁有大規模黑臭水體治理、河道治理等非經營性環境項目。
全聯環境服務業商會副會長兼首席環境政策專家駱建華對《華夏時報》記者表示，環保PPP模式的根本問題就是政府沒有新的收費渠道，而僅僅是用財政收入來支付環境治理項目，是不可持續的。他建議，PPP項目必須建立受益者付費的市場化回報機制，構建環保資金投入的可持續運作機制。
環保PPP，從鮮花著錦到折戟沉沙
PPP模式，即政府和社會資本合作，是2013年以來國家大力推動的一種公共基礎設施建設項目的運作模式，旨在通過私營企業、民營資本與政府的合作實現合作共贏。在財政部和國家發改委的大力推動下，大量基建領域的項目都廣泛采用PPP模式進行運作，有著公共屬性的環境類項目也不例外。尤其是水務和園林領域PPP項目集中，大量投資額動輒十幾億元、多則上百億元的PPP項目出現。
一些企業受益于PPP，規模急速膨脹。例如被稱為“PPP第一股”的東方園林，在園林市場萎縮的大背景下大舉進軍水環境治理市場，2016-2018年頻繁斬獲PPP項目訂單，中標金額分別高達416億元、715億元、408億元。在PPP項目的推動下，2018年東方園林總營收為132.93億元，凈利潤為15.96億元，與2009年相比漲幅都在20倍左右。另一個例子是老牌環境民企碧水源，2018年年底PPP訂單占全公司在手訂單金額的80%。
然而，2017年底財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，提出要防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。受這一政策影響，一些偽PPP項目被清除出庫，新增項目數量也降了下來，加之金融去杠桿作用，一些企業“借新還舊”的融資方式不靈了，債務違約風險開始集中顯現。
規模野蠻擴張的代價是企業債臺高筑。水務、園林、垃圾等環保項目大多是重資產項目，部分企業為了擴大市場份額，往往采取短債長投、融新債償舊債的辦法來溢價收購和競標投資，靠PPP項目滾動融資來維持運營資金流動。
東方園林遭遇發債遇冷后財務壓力陡增，從2018年3月到2019年2月共計兌付約77.60億元才將短期債務償還完畢，2019年三季報顯示歸屬于上市公司股東的凈利潤虧損8.86億元。
東方園林稱，2019年上半年由于金融環境和行業政策變化，加之自2018年年底以來集中償還了大量有息債務，公司主動關停并轉部分融資比較困難的PPP項目，控制了投資節奏，減少了運營投入，此外營業收入減少的同時費用持續發生，特別是財務費用較上年同期增加，導致公司前三季度整體業績出現虧損。
專家建議：回歸本源，完善制度
5年的時間里，PPP制度讓環境產業迎來爆發式增長，也令產業遭遇泡沫刺破后的動蕩。
最近一年來，不僅僅是東方園林一家斷臂求生，終止、關停PPP項目近期在環保領域已經不算“新聞”了。僅今年11月當中，另一家頭部環保民企啟迪環境終止了位于湖北、甘肅的3個項目，6-7月盛運環保、天翔環境等企業也紛紛終止了部分PPP項目，涉及資金超過百億元人民幣。
“依靠過度舉債的資本驅動模式已不適合現階段產業現狀，決策者應時刻牢記‘投資是有風險的，借錢是要還的’，謹慎投資參與規范的PPP項目。”駱建華建議環境企業回歸本源，收縮產業布局，打造關鍵環境技術設備和管理服務創新的核心競爭。已經陷入債務危機的環保企業，需要妥善改善債務結構，避免財務風險蔓延，一方面可通過股權融資方式引入戰略投資，另一方面可推動PPP項目資產證券化等方式，拓寬企業融資渠道，降低融資成本。
然而對于企業來說，終止項目是只是管控風險的方法之一，在提供生態公共產品和服務的環境產業3.0時代，PPP模式仍是未來市場化機制的優選之一，徹底拋棄這顆“毒蘋果”并不是最佳選擇。在駱建華看來，要解決PPP制度給環保企業帶來的問題，最重要的是完善頂層設計，也就是建立受益者付費的市場化回報機制。
2002年市政公用事業開展市場化改革后，環保產業在十幾年的發展當中形成了兩種主要收費機制，一種是“污染者付費”，另一種是“使用者付費”。工業污染治理一般實行污染者付費，委托第三方服務企業專業化治理污染；而城市環境設施建設，一般實行使用者付費，再加上財政資金可行性缺口補貼，委托第三方服務企業提供污水、垃圾處理等公共服務。因此，此前的環境基建設施投資運營體制以“使用者付費”為基礎，形成了BOT、TOT為主導的融資模式，企業可以獲得持續的投資回報。
然而，隨著環保項目從過去單純的污染整治擴大到生態建設范疇，過去的收費機制也面臨新的難題。“過去是這里有污水就把污水處理完，有垃圾把垃圾燒掉，這是污染治理。現在是有污水了，光處理掉還不夠，還要把已經被污染的河道給治理了，治理完還要把周邊搞成一個濕地，防止面源污染。所以說河道整治、黑臭水體整治完全就變成一個公共產品，既難找到誰是污染者，又很難說清楚誰是使用者，只能由政府來承擔。”駱建華說。
這一機制顯然不可持續。在推行PPP制度之前，地方政府受制于財政收入和增長速度，無法提供轄區內公共環境治理服務。采用PPP模式引入社會資本后，一些地方政府片面追求政績，未統籌考慮長期運營的財政承受能力就盲目上馬大批PPP項目。由于地方公共預算收入增速遠低于PPP項目服務費用支出速度，政府財政赤字持續擴大，應付賬款總額激增，項目拖欠費用情況也日益嚴重。而對于投入PPP的企業而言，基建前期初始資金需求大，沉淀成本高，回報期長，且單純依賴地方財政為付費主體，如果出現拖欠費用，企業現金流壓力和財務風險將會更大。
因此，他建議對于區域綠化和流域河堤整治等生態改善類項目，首先需要建立受益者付費的市場化回報機制，通過環境改善帶來了地產升值、旅游業發展等，都應該有相應主體為之付費，這樣才能構建一個可持續運作機制。“比如說河道整治好了，直接受益者首先是買下周邊這些地的房地產開發商，土地價格升值了，房地產的價格也跟著升值，所以應該從土地出讓金里加上這一部分，讓開發商為環境改善付費。”他表示。
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