中國城市生活垃圾分類回收問題研究
中國是世界上人口最多的發展中國家,基本國情是:人均資源不足,技術相對落后,城市管理水 平不高。要處理好經濟、社會、環境三者間的關系,要實現城市的可持續發展,必然要求用循 環經濟模式取代傳統的經濟發展模式。循環經濟體現在生產方式的改變上,則要求建立工業 生態系統;體現在生活方式的變革方面,則要 求對城市生活垃圾的處理實行分類回收,而不是一味地丟棄。要探討中國城市的生活垃圾分 類問題,首先要分析中國城市生活垃圾的處理現狀及問題。
一、 中國城市生活垃圾處理的現狀
先來看看近年來我國城市生活垃圾總量的增加情況。2002年,全國生活垃圾清運量為13638 萬噸［1］,比上年增加1.2%;2003年,全國生活垃圾清運量為14857萬噸,比上年增加 8.8%［2］。
要精確地計算某一年的全國城市人均生活垃圾產生量是困難的,原因是我國還缺乏精確的統 計數據。如有2000年的城市人口數據(2000年的全國人口普查數據),但卻沒有2000年的城市 垃圾產生量的數據;有2002年的全國城市垃圾清運量,但卻沒有精確的城市人口統計數據。
然而,計算某個城市某年的人均垃圾產生量,是可以做到相對精確的。比如大連市的情況, 2003年的年清運垃圾總量為54.75萬噸［3］,平均每天1500噸。2003年大連市區人 口為274.78萬［4］,平均每天每人產生垃圾為0.55千克。
長期以來,中國大陸的垃圾處理方式主要是露天堆放。即未經任何處理就裸露地堆放在各城 市周圍的垃圾場里。由于產生垃圾的量大且有逐年增加的趨勢,各大城市逐漸被垃圾場所包 圍,學術界早已有“垃圾圍城”之說。
近年來,隨著政府環境意識的增強以及環保經費投入的增加,一些城市的生活垃圾處理方式也在發生變化,修建垃圾填埋場對城市垃圾進行衛生填埋的比例在逐漸提高。以遼寧省的沈陽和大連為例。大連市早在幾年前就實行了“垃圾袋裝化”,每天產生的1?500噸垃圾的98% 都進行衛生填埋;沈陽市近兩年也投資修建了兩個大型的垃圾處理場,其中較小的老虎沖生活垃圾衛生填埋場的日處理能力為1?500噸,日處理能力達到沈陽市生活垃圾的4 0%。從全國的情況來看,2002年城市生活垃圾的無害化處理為7?404萬噸,占垃圾總量的54. 3%［1］;2003年的無害化處理為7?550萬噸,占城市垃圾總量的50.8%［2］。
2002年國家建設部曾委托北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林等八個城市進 行生活垃圾分類收集試點,先期分類回收廢紙、廢塑料和廢電池。但進展效果并不理想。大連市中山區的桂林社區,被媒體稱為是全國垃圾分類回收做得最好的單位之一,但據筆者考 察,與日本的城市垃圾分類回收狀況相比,差距還很大。
應該說,城市生活垃圾的處理是個世界性難題。從根本上解決城市生活垃圾處理這個難題的 出路,就在于要對垃圾進行分類回收。如果不解決城市垃圾分類問題,就無法實現城市的可持續發展。任何一個垃圾填埋場都要占用土地,而且每個修建好的垃圾填埋場都有一個使用年限的問題。例如,沈陽市蘇家屯的老虎沖垃圾填埋場占地面積為97.25公頃,使用年限為40年。假如現在沈陽市的生活垃圾已經進行了分類,并回收了其中的50%,那么就可以由于堆放垃圾所占用的庫容體積減少一半,而使這個投入很多成本的老虎沖垃圾填埋場的使用年限延長到80年;如果回收了其中的90%,而只將其中不可燃的也無法回收的10%送去填埋,那么,這個填埋場的使用期限就可以大大延長,可以使用400年。可以設想,如果不進行垃圾分類,不僅垃圾中可作為資源的部分無法進行充分地回收,就是作為垃圾填埋場的土地資源也會日趨緊張,何談城市乃至于 社會的可持續發展。
筆者就城市生活垃圾的分類回收問題同幾個城市的城建局環境衛生處的負責官員進行過訪談 ,訪談對象中幾乎沒有
對目前的城市垃圾分類現狀持樂觀態度者。是什么原因使得城市生活 垃圾的分類回收難以實行呢?
二、 城市生活垃圾分類回收中存在的問題
目前國內城市生活垃圾回收難以展開的原因很多,既有政府職能部門管理者的管理觀念方面 的問題,也有學術界關于垃圾分類回收的理論與方法缺乏研究以及研究的深度不夠等問題。 此外,國家及各地方政府究竟對城市生活垃圾分類回收重視到何種程度也值得反思。
1. 觀念方面的問題
對城市生活垃圾的分類回收的重要性和必要性的認識,無論是政府部門的管理者還是普通的城市居民都還處于模糊狀態,至少表現在以下兩個方面。其一,滿足于對目前城市生活垃圾處理狀況與水平的認可。20世紀90年代之前,國內很少有城市投資修建垃圾填埋場,無論是垃圾場還是遍布于城市大街小巷的垃圾箱,給人的感覺是惡臭、令人惡心。因為居民拒絕在自家 門前擺放垃圾箱而同城市或者街道(社區)管理者發生沖突的事件時有發生。但經過短短的十幾年,很多城市實行了垃圾袋裝化,撤消垃圾箱而采取了“垃圾不落地”的回收方式,惡臭氣味大大減少,對于垃圾處理方式的改進,不論是政府官員還是市民,都有明顯的感覺。同一些官員談起此事,都認為能達到這個程度已實屬不易,國外一些發達國家的垃圾回收方式不過如此,不要急于實行分類回收。其二,觀念方面的問題還表現在對于垃圾分類回收難度的認識上。同城市環境衛生管理人員以及垃圾處理場的管理人員訪談時發現,真正能經常接觸市容環境衛生管理的負責人士幾乎都指出了垃圾分類過程的困難。垃圾分類在經濟上究竟是否合算?現有垃圾中的有價值成分比如紙張、金屬以及塑料等已經被拾荒者撿走,剩下的主要成分大多是廚余,有多少價值還很難說。如果將廚余等有機物用于堆肥,限于肥料質量及成本等因素又很難保證農民愿意 購買。更何況,由誰來進行分類?由誰來投資?居民是否認可等都不好說。所以,結論就是城市生活垃圾的分類好是好,但現在恐怕還 沒有到那個地步。
2. 理論研究方面的缺乏
應該說,學術界對于城市生活垃圾分類的研究是遠遠不夠的。這也正是造成對垃圾分類的觀念模糊不清的原因之一。下面這些問題是亟須研究的:城市的生活垃圾分類與可持續發展及循環經濟的關系。學術界從理論上深刻理解和闡明這二者之間的關系,有助于政府決策者在 城市發展戰略方面給予垃圾分類以應有的重視。
從事環境管理研究的人員要對垃圾成分結構進行細致的研究。由于不同國家、不同城市,不同季節,垃圾的產生量和垃圾的成分都會有顯著的區別。而垃圾成分的區別確實又影響到下一步的決策,比如是否要配備垃圾焚燒設施以及使用何種功能的設施才合適等等,就必須考慮到垃圾中有機物的量及各組分的比例。這方面,學術界要做的事情還很多。就目前而言,還很少見到具體的不同城市的垃圾組分分析的研究報告。而沒有翔實而準確的實證研究報告, 政府管理者便缺乏作出決策的科學依據。
還要對居民有關垃圾分類回收的認可程度加以研究。由于中國的特殊國情,生活垃圾的分類涉及到社區里每個家庭的很多方面。比如,對居民的教育問題,是向居民收取垃圾分類的費用還是向居民支付收取廢品的費用?或者說,現在的舊報紙、空罐頭瓶、廢包裝紙箱等都是由拾荒者(收廢品的)收走,雖然便宜,但居民還是能夠賣一些錢的。分類回收是否要支付居民的“賣破爛”后得到的這部分錢?從一定意義上說,市民的支持程度在垃圾分類方面將起 到決定作用。
還要對城市生活垃圾分類回收系統的構建加以研究。現在我國的城市生活垃圾處理的系統還有很多問題。首先必須考慮的問題是,如果可以實行生活垃圾的分類回收,究竟該由哪個部門來具體負責更合理?在我國的很多城市,垃圾填埋場是由環境保護部門來建設的,但具體的城市垃圾的處理卻由城建局的環衛部門來管理,該如何協調和理順兩個與環境管理有關的職能部門間的關系?其次,如果要進行垃圾的分類回收,每個城市里的成千上萬的拾荒者將面臨“ 失業”的危險,是否會產生相應的社會問題?該如何組建垃圾分類回收的人員,是從下崗的失 業工人中重新招收,還是從目前的大多來自農村的拾荒者隊伍中選擇?是二者兼而有之還是利 用原有環衛工人即可?這里不僅有如何合理構建系統的經濟學、管理學問題,還有著保證社會 穩定的政治學和社會學問題。
3. 需要政府做出相應的努力
政府需要做出的努力包括與循環經濟相關的法律法規的完善與健全,以及與生活垃圾處理相 關的政策的確立。雖然說中國早就將“計劃生育”和“環境保護”作為兩項基本的國策,但 是,顯然“環境保護”這項基本國策的施行力度要小于“計劃生育”的基本國策。一個領導干部可能因為超生一個孩子而被撤消職務,但卻很少有因為環境保護不力而被撤職的干部。衡量、考核干部的政績,首先要看當地的經濟增長指標和社會穩定程度而非其他,因此在城 市發展的戰略決策時,在財政預算的資金投向方面,城市的生活垃圾分類這一問題不受到重 視反倒成了普遍的正常的現象。在城市垃圾分類回收方面,日本政府的具體做法很值得我國 各級政府借鑒。
三、 值得借鑒的日本城市垃圾回收經驗
日本從1989年開始實行垃圾分類回收,20年來在廢棄物處理的相關法律法規的制定、對居民 投放生活垃圾的具體管理,乃至于對居民進行關于循環經濟知識的教育等各方面都積累了豐 富的經驗,很值得我們參考。
1. 國家政府必須重視相關法律的確立
日本政府歷來重視資源問題,1999年由內閣會議通過并由環境廳在2000年出版的《環境白皮書》中明確指出“21世紀是環境的世紀”,日本要面向21世紀來建構“最適量生產、最適量消費、最小量廢棄”的經濟發展模式。在此基礎上日本確立了“環境立國”的發展戰略。在 這種戰略思想指導下,各種垃圾回收利用的技術開發都得到政府的大力支持。同時,法律保障體 系的確立也不斷地得到突破和完善。
日本在 1970年就制定了《廢棄物處理法》,到現在已經過多次大規模的修改。1990年日本制紙聯合會為防止二惡英類物質的污染,制定了《紙漿制造業自主限制方針》。1991年國家制定了《再生資源使用促進法》即《再循環法》。1995年,制定了《關于促進容器包裝分類收集及再商品化法律》即《容器包裝再循環法》(1997年實施)。1998年制定了《特定家庭用電器再商品化法》即《家用電器再循環法》,從2001年4月開始實施。2000年制定了《推動建設資源再循環型社會基本法》、《建筑工程材料再循環法》、《食品循環資源再生利用促 進法》等,均從2001年起開始實施［5］。
我國應該學習日本在建立完善的法律 體系方面的做法,制定更加具體配套的可操作性強的相關法律。
值得借鑒的還有日本政府建立的一套合理的垃圾分類回收系統。以千葉縣的佐倉市為例,市政府下設一個環境課,專門負責對各社區的居民垃圾的回收。居民在家里就按照環境課下發的“垃圾回收日歷”的具體要求,將家中的生活垃圾分類完畢,這個管理機構約定每個月的某個星期的某一天專門回收可燃物、不可燃物以及其他的類別,居民對此一目了然。這種系統化、制度化的回收系統從設計時的考慮到具體的實施步驟都十分細致,對于每個環節的 管理,均行之有效。
2.政府應該有確定的規劃和清晰準確的削減目標
各地方政府應該有切實可行的規劃和清晰的廢棄物削減目標,這一點日本政府的做法是很可取的。無論是長期的垃圾削減目標,還是每年具體的削減數量,在日本每年公布的《環境白皮書》中都有準確可靠的數據。比如“一般廢棄物排出量的推移”、“一般廢棄物的最終處理場地的剩余容量和剩余年數的推移”、“一般廢棄物的循環率的推移”、“不法投棄件數及數量的推移”、“容器包裝占一般廢棄物總量的比率”、“一般廢棄物的構成”等信息, 從1989年到1998年,每年都有具體的數據。環境保護部門的努力工作及對這些信息的公布, 不僅可以使研究者能及時準確地獲取可靠的資料,同時也便于民眾能了解到這方面的信息, 有助于提高民眾的環境意識。
3.對居民要進行系統而細致的循環經濟知識的教育
應該清楚,居民是垃圾分類回收的主體,他們的認知程度決定了垃圾分類回收的成敗。有觀點認為,日本國民的基本素質尤其是表現在環境意識方面要遠比不發達國家的民眾好,對此我們也持相同看法。但我們認為要改變民眾的環境意識并非難事,要相信大多數的居民對于垃圾的分類回收是持支持態度的,關鍵在于管理者的具體做法是否易于被民眾接受。如前文所說的佐倉市的環保部門有很好的居民環境教育措施,不僅在專門用于回收各類垃圾的不同 顏色的垃圾袋上印有明顯的各類圖案,同時還將大型垃圾的收費標準一同發給每個家庭 。政府的環境管理部門還定期給居民授課,內容就是與循環經濟相關的各類知識。日本還將環境教育與環境法律相結合配套實施,規定每年的10月為“再循環推進月”。為得到國民 的理解與合作,每個推進月都進行廣泛的普及教育活動。期間舉辦各種形式的報告會,對推進循環利用有功勞的人士加以表彰,而經費則由地球環境基金出資支持。
當然,對日本垃圾分類的作法也要作具體的分析,未必要全盤照搬。比如,日本的垃圾收費制 度中對粗大垃圾的收費標準較高,投棄一個舊電視要支付500日元。我國城市家庭垃圾回收是 否收費以及如何收費是要針對具體國情及具體城市的經濟水平來確定的。
參考文獻:
［1］2002年中國環境狀況公報
［2］2003年中國環境狀況公報
［3］市容環衛概述［EB/OL
［4］市情概覽［EB/OL］
［5］[HTRWM]日本環境廳. 環境白書［M］. 東京:ぎょうせい株式會社
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