創新思路抓好流域污染防治
流域污染是伴隨流域經濟社會粗放式發展逐步產生的，解決流域污染的歷史進程取決于流域經濟社會的發展和人們對經濟、社會、環境三者之間相互關系的認識，取決于治理污染的科學思路和方法。污染是人造成的，只要我們統一思想，下定決心，問題終歸是能夠解決的。本文試圖結合山東南水北調治污的實踐對我國當前流域污染防治的目標和基本策略做初步的討論。
關于流域污染防治的目標
籠統地談流域環境保護目標，通常沒有人反對。然而一旦涉及具體層面，不同地區、不同層次、不同利益背景的人，往往就認識不一致了，有時甚至截然相反。所以環境問題實質是局部與整體、眼前與長遠的關系問題，說到底，是經濟問題、政治問題、安全問題。因此，制定流域環境保護目標，應當建立在深刻理解流域經濟社會戰略發展內在要求的基礎之上，應當堅持經濟社會環境協調發展的原則，堅持統籌兼顧的科學方法。實踐證明，就環境論環境如同就經濟論經濟一樣，都不符合科學發展觀。黨的十七大明確指出全面建設小康社會的環境指標應當是生態環境明顯改善和生態環境良好，這是中央統籌兼顧當代中國經濟社會環境各方面做出的重大環境目標決策，是當前環保工作確定具體目標的重要依據。
僅就流域水環境質量而言，什么是生態環境明顯改善和生態環境良好？上世紀90年代以來，我們通常強調的是水環境功能區達標。功能區達標的最低類別對應于我國現行水環境質量標準，就是地表水的Ⅴ類水質(COD 0mg/L，氨氮2mg/L)。以山東為例，2007年度除南水北調沿線區域外，76個省控斷面的COD平均濃度是73.9mg/L。即使按照Ⅴ類水質標準，山東的COD指標平均改善率也至少需要80％以上，任務十分艱巨。另一方面，即使是經濟較發達的國家也沒有完全消除劣Ⅴ類水體。例如2006年筆者訪問美國和韓國時發現，美國密西西比河的某些河段明顯劣于Ⅴ類，而韓國京畿道的某些河流甚至散發出明顯的異味。值得注意的是，這些國家的自然降水均明顯好于我國。由此看來，如何遵循經濟社會環境協調發展的原則，合理確定流域環保目標是值得我們深思的。筆者認為就水環境質量而言，全面建設小康社會最起碼的環保目標應當是主要水體重現魚類。如果到2020年，全國主要水體環境質量仍然不能使常見魚類生存，就很難講實現了生態環境良好。相對于水環境功能區達標而言，主要水體重現魚類的目標既是積極的和公眾可以理解的，又是留有余地的。同時也符合國際上以環境指示生物表征環境質量的習慣做法。也許一些長期從事環保的同志認為重現魚類的目標太寬了。但是歷史的經驗和教訓一再證明，環保目標應當與經濟社會發展的歷史階段相銜接，急于求成，往往欲速則不達。
按照山東省經濟社會發展規劃，山東省全面實現小康社會應當在2012年~2015年之間，因此我們將山東省2012年的水環境目標定義為結構性污染基本解決，環境質量明顯好轉，主要水體重現魚類。按照山東的經驗，主要污染物COD濃度在60mg/L以下，常見魚類一般是可以穩定生存的。但是山東南水北調沿線地區十分特殊，為了確保調水干線水質，山東省按照國家要求將這一流域的環境目標規定為地表水Ⅲ類或Ⅳ類水質標準。這對于自然降水較少的山東來說是十分嚴格的。如何既確保南水北調水質，又保證地方經濟發展和社會穩定，是山東流域污染防治工作需要破解的難題。
關于技術策略
流域污染防治是一個復雜的系統工程，恰當的技術策略是科學治理流域污染的基礎。技術策略不科學甚至不明確，流域污染治理難免陷入事倍功半的盲目狀態。針對小流域多的特點，山東在南水北調治污實踐中逐步探索了一條“治”、“用”、“保”并舉的小流域污染綜合治理技術策略。
所謂“治”，即污染治理。是包括結構調整、清潔生產、末端治理、環境基礎設施建設、面源污染治理、清淤疏浚、環境管理等在內的全過程污染防治。“治”的目標是使流域內一切排污單位按照山東省發布的嚴于國家的地方標準穩定達標排放。以調水沿線為例，重點保護區(距離調水干線15公里以內)排污單位COD 排放濃度≤60mg/L，氨氮≤10mg/L；一般保護區(距調水干線15公里以外)排污單位COD排放濃度≤100mg/L，氨氮≤15mg/L。
所謂“用”，是以循環經濟理念為指導，在污染治理的基礎上，因地制宜，利用流域內季節性河道和閑置洼地，建設中水截、蓄、導、用設施，合理規劃中水回用工程。“用”的目標是最大限度地實現行政轄區內部水資源充分循環，減少廢水排放量，同時發揮河庫自凈能力，使河流入湖口COD濃度≤40mg/L，氨氮≤2mg/L。
所謂“保”，是在保障防洪安全的前提下，綜合采用河流入湖口人工濕地水質凈化、河道走廊濕地修復、湖濱及湖區濕地修復等生態修復和保護措施，對流域的生態恢復過程進行強化。“保”的目標是充分發揮環境的自凈能力，削減面源污染，改善生態環境，促進農民增收，確保調水干線達到地表水Ⅲ類水質要求。
為探索完善“治、用、保”并舉的技術策略，山東在薛城沙河流域開展了示范區建設。薛城沙河是南四湖的重要匯水河流，接納了華眾紙業公司等9家造紙、釀造食品和化工企業的生產廢水和棗莊市城區部分生活污水，一度污染較重。在企業按照《山東省南水北調沿線水污染。
物綜合排放標準》實現穩定達標的基礎上，上游的棗莊市薛城區沿河修建了華眾、張橋、泰山3座橡膠壩工程，逐級攔蓄凈化、降解污染，河流中COD濃度由上游的62mg/L下降到28mg/L，達到地表水Ⅳ類標準。當地利用這些再生水資源每年回灌地下水1000多萬立方米、擴大灌溉面積16萬畝，并正在建設向海化化工園供應中水的配套工程，最大限度實現了行政轄區內部的水資源循環利用。同時，下游的濟寧市微山縣又在河流入湖口開展了1萬畝的退耕還濕和人工濕地水質凈化工程建設，對入湖河水實行深度凈化，將薛城沙河入湖水質COD濃度降低到20mg/L以下，達到調水水質要求。通過采用“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理思路，薛城沙河流域環境得到了明顯改善，沿河地價由每畝30萬元上漲到每畝120萬元，地方政府將土地升值帶來的效益反哺于污染治理工程，形成了治污工程投入機制的良性循環。參與退耕還濕試點的農民通過種植和銷售濕地產品，收入較原來有了進一步提高。“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理策略，把污染治理與水資源循環利用相結合，人的努力與自然凈化相結合，削減農業面源污染與促進農民增收相結合，流域上游地區與下游地區相結合，在治污工作中體現了統籌兼顧，全面協調可持續的科學理念。
關于地方環境法規和標準
在流域污染治理技術策略確定以后，地方環境法規和標準的作用就是提供強有力的制度保障。
2006年11月30日，山東省人大常委會審議通過了《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》(以下簡稱“條例”)，并已于2007年1月1日起施行。“條例”與以往類似環保法規的最大不同是將“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理思路作為主線，在污染治理、水資源循環利用、生態修復與保護等方面作了一系列有針對性的規定。“條例”將南水北調工程沿線區域劃分為核心保護區、重點保護區和一般保護區，相應明確了各級保護區不同的環境管理規定。“條例”強調了治污規劃在保障水質中的統領地位；規定了建設項目環評文件限批制度；增設了對污水處理廠超標排放的處罰規定；要求流域內各級政府合理規劃建設再生水截蓄導用工程，最大限度地實現行政轄區內部水資源循環利用；首次將破壞濕地的圍墾圈圩定義為違法行為，并引入了生態補償的有關規定。“條例”的頒布實施為調水沿線流域污染防治提供了堅實的法律基礎。
地方環境標準是對國家環境標準體系的重要補充，是地方環保部門環境執法的有力武器。我國地域遼闊，各地環境承載力差異很大，經濟社會發展不平衡，很難恰當地用一個具體的污染物排放限值規范全國各地的污染物排放行為。國家排放標準是污染源排放污染物行為最基本的控制要求。在一些企業已經達到國家排放標準而環境質量仍然超標的地區，制定和實施嚴格的地方排放標準將成為必然的選擇。制定污染物排放標準，既要考慮企業當前的可行性，更要考慮保護人民健康和生態安全。標準過寬，實際是默許污染行業占用更多的原本稀缺的環境容量資源，不僅無法體現標準引導和推動行業結構調整的作用，甚至會給公眾健康和生態安全帶來嚴重危害。標準要求太嚴，則在當前經濟技術條件下難以實現，經濟社會承受巨大壓力，容易形成污染反彈。分階段逐步加嚴的引導性標準，實質是兼顧可行性與必要性，兼顧經濟社會環境各方面關系的一種平衡結果。當標準的設定科學地與經濟社會戰略發展目標相銜接之后，實施標準的必要性實際上代表了經濟社會環境戰略發展的整體利益和長遠利益，因而應當是約束性的。企業或行業治理污染的可行性應當服從于這種必要性。那些不能順應社會進步潮流的落后生產工藝、企業甚至行業，都應逐步依法淘汰。
從上世紀90年代中期開始，山東主要采用行政手段，先后關停了中小型造紙企業500多家，全省造紙企業數量壓縮了70.8%，污染加重的趨勢得到初步遏制，一部分河流水質明顯改善。但是單純采用行政手段關閉企業，也逐漸顯現出缺乏引導、社會成本高等問題。為此，我們首先在結構性污染最為嚴重的造紙工業探索實施了分階段逐步加嚴的引導性地方環境標準，這一標準于2003年5月1日正式生效。標準規定，第一階段草漿造紙外排廢水COD為420mg/l，略嚴于國家標準，僅僅向企業發出一個信號；第二階段草漿造紙外排廢水COD為300mg/l，已于2007年1月1日實行；2010年1月1日起將實施第三階段，草漿造紙外排廢水COD為120mg/l，比國家現行標準嚴3倍多。新標準發布實施以后，幾乎所有的造紙企業都把工作目標瞄準在2010年第三階段的標準值，一部分企業加大投入引進開發造紙新工藝和治污新技術，另一部分企業則提前做好了原料和產品結構調整的準備。實踐證明，新標準的引導作用十分明顯，有力地促進了行業結構調整和污染治理。
為了使“治、用、保”并舉的治污思路在流域工作實踐中更具可操作性，在流域環境容量研究成果的基礎上，2006年3月1日，山東省環保局和質量技術監督局聯合發布實施了我國第一個流域性污染物綜合排放標準，即《山東省南水北調沿線水污染物綜合排放標準》(以下簡稱“標準”)。發布實施流域性標準是山東的一個創新。流域性標準的突出之處就是將流域的水環境目標與污染物排放標準緊密地銜接起來。只要按照流域性標準達標排放，流域的水環境質量目標就一定能夠實現。“標準”具體表現為5個特點:一是按照“條例”規定，將山東調水沿線劃分成核心區、重點保護區和一般保護區3個區域，分區執行不同的排放限值和要求；二是在南水北調沿線流域執行統一的綜合排放標準，從實質上取消了高污染行業的排污特權，為解決調水沿線結構性污染提供了有力的執法依據；三是以“治、用、保”并舉的流域控制思路為主線，用標準值把污染治理、水資源循環利用、生態修復和保護聯系起來，形成了層層遞進，逐步逼近流域水質目標的科學治污體系；四是把中水截、蓄、導等水利工程作為應對流域突發性環境。
污染事件的工程措施，最大限度地將事故污染控制在企業內部和支流。五是明確規定當排放單位依據本標準排放污水超出所進入水體環境容量時，地方環境保護行政主管部門可以依據容量總量控制原則，對有關單位規定嚴于本標準的排放控制要求。
“標準”實施兩年來，調水沿線主要污染物排放總量大幅度削減，水環境質量明顯改善。繼“標準”之后，我們又先后發布實施了小清河流域、省轄海河流域和半島地區污染物綜合排放標準。目前，流域性環境標準已經覆蓋山東全境。
關于環境經濟政策
制定和實施環境經濟政策是修補市場缺陷、啟動市場機制解決流域污染的必要手段。隨著城市化進程的加快，城市生活污水已成為流域污染主要因素，污水處理廠的建設由于資金不足而一度步伐緩慢。山東省委、省政府于2004年印發了《關于加強水污染防治的決定》，明確強調優先提高污水處理費征收標準，制定中水使用經濟政策，實行超定額用水加價制度，建立水環境容量有償使用制度等，運用經濟杠桿和市場手段推動流域污染防治。山東省政府于2004年先后印發了《關于提高污水處理費征收標準促進城市污水處理市場化的通知》和《山東省城市污水處理費征收使用管理辦法》，鼓勵各地采用BOT、TOT運營方式，多元化投融資，有效加快了城市污水處理廠建設。與此同時，利用價格政策鼓勵使用中水。山東省政府又先后出臺了《山東省水資源費征收使用管理辦法》和《山東省節約用水辦法》，根據有關部門頒布的用水定額，實行超定額用水加價制度。
這些經濟政策出臺后，收效顯著。目前，調水沿線所有10個設區城市和縣城都將污水處理費征收標準提高到0.8元/噸，其中有8個設區城市已進一步提高到1.0元/噸。截至2007年底，山東調水沿線所有縣市區均已經建成城市污水處理廠并配套建成污水管網。
關于行政策略
政府的行政監管是落實流域污染治理技術策略、經濟策略和法規策略的重要保障，是流域內各級政府的基本責任。行政監管不到位，其他一切都將成為一紙空談。在山東南水北調治污工作中，行政監管主要在6個方面發揮了積極作用。
一是以行政轄區跨境斷面監管為重點，落實地方政府環境責任。跨境河流斷面水質狀況是相關行政轄區流域污染防治工作的客觀反映。抓住跨境河流斷面也就抓住了流域環境監管的關鍵。為更科學地評價行政轄區出境斷面水質，2007年，山東制定出臺了全省五大流域分年度水質改善最低目標和跨界斷面水質評估辦法，把行政轄區出境斷面水質達標情況列入各級政府水污染防治目標責任書，每年各級政府組織對責任書執行情況進行檢查，結果向社會公布。
二是以建設項目管理為重點，促進區域科學發展。充分發揮環保第一審批權的作用，對南水北調沿線劃定的核心保護區不再審批可能產生水污染的新建項目，對重點保護區不再審批可能產生重大水污染的新建項目，對河流出境斷面持續得不到改善或累計60天超過年度最低目標要求的轄區，實行建設項目流域限批；對不穩定達標的企業實行企業限批。
三是以落實地方環境標準為重點，全面開展新一輪限期治理。《山東省南水北調沿線水污染物綜合排放標準》發布后，調水沿線各市在前期治理已經達到了國家有關標準的基礎上，對排污企業下達了新的限期治理任務。黃河以南地區限期治理期限為2007年6月30日，對不能按期達標的企業，依法實施限產治理；對通水后仍不能達標的企業，將依法實施停產治理。“標準”的實施有力推進了調水沿線污染物減排工作。
四是以治污項目調度督辦為重點，落實流域治污規劃。流域污染治理規劃體現了流域治污的技術策略，流域治污成果實際是一個個具體治污項目的累積效應。省政府對列入《南水北調東線工程山東段控制單元治污方案》的治污項目實行月調度、季通報、年考核制度。采取柱狀圖的形式，每月通報各市治污項目進度情況，在各市形成了你追我趕的工作局面。
五是以應急預案和應急演練為重點，防范重大環境突發事件。組織流域內重點企業，針對污染事故特別是在安全事故發生后次生的突發環境事件，按照“防治結合、預防為主、廠內控制、部門聯動、確保把事故污染控制在支流和行政轄區內部”的原則，編制專項應急預案，提出并落實相應的控制、處置措施，確保事故發生后調水干線的水質安全。
六是以日常環境執法為重點，依法查處環境違法行為。把全省1000多家重點企業、170多座城鎮污水處理廠、五大流域的60條河流和17個設區城市作為環境監管的重點，制定了《全省重點企業監管辦法》、《全省城市污水處理廠水質監管辦法》、《全省主要河流水質監測辦法》和《全省17個設區城市建成區空氣質量監管辦法》，明確和規范了省、市、縣三級環保部門日常監管的主要任務。全省環境監管工作實現制度化、經常化。全省上下形成了黨委領導、人大監督、政府負責、部門聯動，公眾參與、環境監管、全社會共同抓環保的格局。
與2000年相比，2007年山東南水北調沿線在流域內經濟總量增長156%的背景下，21個國家考核斷面，平均COD濃度下降了82.8%，氨氮濃度下降了66.4%。目前，南四湖流域所有的入湖河流均已重現魚類，曾經絕跡多年的小銀魚、鱖魚、毛刀魚等對水質要求比較嚴格的魚類，如今又在南四湖重現。(作者系山東省環保局副局長)
要點提示
在污染源集中和污染嚴重的流域，即便所有排污單位都達標排污，仍與水體質量和地表水功能區劃要求相去甚遠。對此，山東嘗試用更為嚴格科學的流域綜合限排取代行業限排。同時，運用綜合污染治理技術和環境經濟政策，加強環境管理，以減排“緊箍咒”強化基層政府的環保責任。
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