一位美國律師對中國水污染跨省治理的建言
“所有的政治都是地方政治”
我在中國已經生活了兩年半時間。作為一名多年從事環境保護和土地使用法律業務的律師,和一個曾在環境事務方面承擔決策職責的前政府高級官員,我憂慮中國的主要江河湖泊都受到跨省水污染問題困擾,中國水資源供應無論在數量上和質量上都遇到了巨大威脅。
在美國,我們也在著手應對著同樣的問題——自頒布《潔凈水法》以來的35年多時間里,我們通過制定一系列法規條例形成的制度框架來解決聯邦體制下的跨州水污染問題。
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本文旨在介紹美國在這一領域所走過的路,希望我們的經驗教訓會對中國的決策者有所助益。
美國是采用共和制政體、由50個州組成的聯邦制國家。如中國的各個省份一樣,美國的每個州都有著自己的固有傳統,在地域和資源方面有著各自的優勢和劣勢,也有著各自的需要和自身的政治目標。正如美國近代歷史上最具洞察力的政治領袖在數十年前所指出的那樣:“所有的政治都是地方政治”。
美國絕大多數大河——康涅狄格河、哈德遜河、俄亥俄河、密蘇里河、密西西比河、科羅拉多河以及哥倫比亞河—— 都屬于跨州河流,其流域覆蓋了超過20個州的土地。但更為重要的是,我們認識到這些河流湖泊——無論它們看上去如何有地方性——都顯然是全國共享的地表水和地下水資源體系的組成部分。從美國當今的法律觀點來看,美國沒有哪一個主要水系可以被排除在這一重要的全國性水資源范圍之外。
從歷史上看,特別是在20世紀后半葉人們的環保意識增強和頒布《潔凈水法》之前,水資源的使用處理完全被列入各州法律管轄范圍。這些州(特別是水資源較為貧乏的西部各州)的水資源法律往往體現出一種“不用白不用”的鼓勵用水理念,而且盡管各地有不盡相同的理由,美國東西部各州的水價都沒有達到一個足以促使人們節約用水的程度。因水資源使用權而引發的糾紛是通過援引各州晦澀神秘的水法理論來解決,而涉及共用水源污染的案件則通過普通法下的民事侵權訴訟來解決。這些案件的管轄權通常歸屬于各州法院,因為聯邦法院只有在爭議各方屬于不同州的公民時方可行使管轄權。
在美國成立最初的200年當中,政府在用水方面的直接參與主要表現為地方和州政府采取措施確保飲用水安全并在城鎮地區開發衛生設施和排水系統,而聯邦政府則只參與基礎設施建設——包括港口、運河和大壩等。
美國的工業化進程改變了這一切。工業化進程對環境造成的消極影響是在數十年時間里逐步顯現出來的。在20世紀 60年代,蕾切爾.卡森出版了《寂靜的春天》一書(海洋生物學家卡森經過4年時間調查了使用化學殺蟲劑對環境造成的危害,指出人類用自己制造的毒藥來提高農業產量是飲鴆止渴,被視為人類生態意識覺醒的標志——編者注);在克利夫蘭大型鋼鐵企業附近流經的卡荷加河竟然多次發生火災,《時代》周刊在1969年形容該河流“在滲漏而不是流淌”,一個人如果掉入河中“不會淹死而是會腐爛掉”。
美國的一些社區很快對此做出反應:建造更為先進的污水收集系統和垃圾處理設施,對工業垃圾采取更為嚴格的管控措施等等。但這方面的工作也受到了經濟和地域這兩個現實因素的干擾:一些企業威脅要關閉工廠并搬遷到管控較為寬松的城市,同時下游的社區也很快發現,他們采取的較為嚴格和從長遠出發的保護措施有可能最終無法收到成效,因為上游相鄰地區 (往往是在其他州)并不那么愿意花費精力控制自己管轄范圍內的污染源。
正是在這個時候,我于1967年成為美國環保法律之父埃德蒙.馬斯基參議員的立法事務助理,并在此之后擔任他的法律顧問。我相信,馬斯基參議員所秉持的政治理念是建立在美國的系列的環境法律和法規的基礎上的;我相信馬斯基參議員理念中的部分主要元素,也許會對今天的中國有所啟發。
只有平常百姓自愿并有機會參與到立法和執法過程當中來,才能使這一整套強有力的污染防控體系變得行之有效
美國環保法律之父埃德蒙·馬斯基參議員來自于我的家鄉緬因州的拉姆福德市,那里位于美國的最東北部。拉姆福德是一個小城市,如果以中國的標準來看就更微不足道。它位于安德羅斯科金河沿岸。當馬斯基在二戰結束后返回緬因州的時候 ,新英格蘭地區的幾大河系——佩諾布斯科特河、肯納貝克河、安德羅斯科金河、梅里麥克和康涅狄格河,都已經瀕臨絕境, 河道中充塞著各種未經處理的有毒物質和廢棄物。
馬斯基是一位環境保護論者,他比絕大多數人更早地認識到,排放到大氣以及地表和地下水當中的環境污染物并不會服從各州以及國家之間人為劃定的分界線,并深知以最科學的方式制定水和空氣質量標準的重要性。
馬斯基是我們通常所說的“聯邦主義者”。也就是說,他對聯邦制度持有堅定信念,認為“中央”政府的一些最重要的職能就是要維護各州和地方政府的生機和活力。
最后,馬斯基也是一個政治上的現實主義者,深知大多數州政府行為背后的那種追求經濟發展的強大動因。所以,他希望能確保公民享有權利和機會來參與那些對自己產生影響的法律法規的制定、實施和執法過程。
基于他政治理念中的這些基本元素,馬斯基議員確立了美國環境立法的三大基石:以先進的科學方式確定全國統一水資源標準;以強大的聯邦管轄制度確保中央可強制執行統一標準;以及公眾和個體公民的監督作用進一步推動統一標準的制定和實施。
相繼于《潔凈空氣法》,推動《潔凈水法》成為了馬斯基參議員最為重要的成就之一。馬斯基要確保在一個有效的管理和執法系統下,環境污染者無處藏身,避免了他們在州與州之間輾轉以規避法律的行為。
聯邦政府確認了對所有“美國境內水域”的唯一管轄權,并且明確留給各州的任何權力僅僅是一種委托性質的權力, 而且如果哪個州未能按照聯邦政府的要求做好落實和執法工作,委托給它的權力就會被收回。此外,聯邦法院將有權審理涉及《潔凈水法》的案件。各州政府被要求制定出特定的,可衡量的排放限制許可標準,并應符合聯邦政府的方針政策。嚴格的, 數據對公眾公開的報告制度,及對違規行為的實質性懲罰均對落實聯邦政府的要求起到了積極的作用。聯邦法院從全國的角度看待這些問題,因此法院所關注的是地區和全國范圍的清潔和安全的水供應,不太可能出于發展地方經濟的考慮而傾向于地方利益。
聯邦法院的管轄權對于《潔凈水法》的成功具有至關重要的意義。馬斯基深知,法院越具有地方性,就越有可能做出偏向于地方的權衡。而聯邦法院由于更具有全國性的視野,相對而言就不會像法院那樣只考慮當地的經濟發展而不顧及整個地區或國家的利益。
最后,法案體現了馬斯基參議員的一個堅定信念:只有平常百姓自愿并有機會參與到立法和執法過程當中來,才能使這一整套強有力的污染防控體系變得行之有效。所以《潔凈水法》當中最具有革命性的則是它的公民訴訟條款。馬斯基在這方面的創舉其實并不復雜:當個體公民能夠證明環保許可證的有關條款并未得到落實,也即承擔環保執法責任的機構未能履行其職責,如果要求法院給予這些個體公民以名分,那么他就能夠更有效地促使這些機構履行自己的職責。通過這樣一個簡單的條款,那些關心自身環境狀況、身體健康以及子孫未來的公民會在有秩序的行政系統下面,在他們關注的范圍內采取行動。
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