我國城市污水處理資金來源難題破解的探討
我國城市污水處理加快發展迫在眉睫，加快我國城市污水處理發展目前的難題是資金來源嚴重不足。為了破解城市處理資金來源嚴重不足這個難題，我國許多城市正在進行多種多樣的探索。借鑒發達國家的經驗，從我國的國情出發，我們認為：我國城市污水處理資本金來源難題的破解，應是加大財政撥款力度，增加企業自籌強度，試行優先股票發行;我國城市污水處理借入資金來源難題的破解，應是國家開發銀行貸款，試行市政債券發行;拓寬利用外資渠道。
一、我國城市污水處理資金來源的難題
(一)我國城市污水處理加快發展迫在眉睫
在我國，隨著城市人口的增加和工農業生產的發展，污水排放量也日益增加，水體污染相當嚴重，而且幾乎遍及全國各地。到2000年底，全國設市的663個城市中有310個建有污水處理設施，建設污水處理廠427座，年污水處理量113.6億立方米，污水處理率只有34.23%。因為經費不足,許多城市的污水處理設施不能正常運行，甚至基本不運行。城市內河道大都已成為污水退路，有的已成為污水溝渠，城市地下水也受到不同程度的污染。嚴重的水污染破壞生態環境，直接威脅人民的生活和身體健康，影響工農業生產，已成為不亞于洪災、旱災，甚至更為嚴重的災害。同時，也使城市十分緊張的水資源短缺狀況更為嚴重，使可以再利用的水資源不能進入再利用的良性循環。因此，加快我國城市污水處理發展，改善城市水環境質量，緩解城市水資源供求矛盾，已迫在眉睫。
(二)加快我國城市污水處理發展的當務之急是資金來源
在社會主義市場經濟條件下，污水處理是從一定量的資金投入開始的。污水處理資金的規模決定著污水處理的規模。污水處理資金自身的發展速度決定著污水處理發展的速度和污水處理技術進步的速度。現實的污水處理中，技術先進、處理費用低的決策方案通常是預付資金量較大的方案。從這個意義上說，資金自身的發展速度越快，污水處理技術的進步和應用才能越快，污水處理也才能越快。
污水處理是資金密集型行業，而且是一開始就需要有最低限度的大量投資作為創始資金。例如，建成一個污水處理系統，不僅需要建設污水收集系統，而且需要建設污水處理廠，才能形成污水處理能力。否則，如果投資量過小，或工程不配套，即便工程建成也無法產生效用，只會造成浪費。我國《建設事業"十五"計劃綱要》明確指出，"十五"期間，所有設市城市都必須建設污水處理設施;到2005年，城市污水處理率達到45%，其中西部地區城市達到40%，50萬人口以上城市達到50%。實現這個目標，需要巨額的污水處理資金。
(三)我國城市污水處理資金來源的難處所在
城市污水處理資金按所有性質的不同，分為資本金與借入資金。資本金是污水處理的本金，屬污水處理單位的自有資金，不能從污水處理單位退出，具有不返還性。污水處理資本金收益在企業所得稅后利潤中支付，資金所有者承擔的風險較大。借入資金只構成污水處理單位的債務，到期必須還本付息，債息可以進入成本，資金所有者只承擔利率風險和償還風險。
1、我國城市污水處理資本金來源的難處所在
長期以來，我國城市污水處理設施采取的是免費使用政策，不僅擴大再生產由財政投資，簡單再生產也需要財政撥款才能完成，財政撥款因此成了污水處理設施維護建設投資的唯一來源。只是在不同時期，來源的名稱不同，但都是以財政為中心的資金循環。經濟體制改革，否定了我國傳統?quot;大一統"財政模式，否定了國家作為生產經營者的身份，也否定了生產資料所有者身份和政權行使者合一，要求政企分開，政資分開。與此相適應，在國家為主體的統一財政的前提下，我國財政分成公共財政與國有資產管理兩部分。公共財政是以政權行使者身份出現的國家，主要以稅收形式籌集資金，解決市場配置資源所不能解決的問題，滿足公共需要。城市污水處理是公益事業，污水處理資金財政撥款應是公共財政支出。因我國社會主義市場經濟體制改革還在深化中，公共財政收入占GDP的比重、中央公共財政收入占公共財政收入的比重目前還不夠合理，城市污水處理資金很難像美國等發達國家哪樣絕大多數來自財政撥款或貸款。
2、污水處理借入資金來源的難處所在
城市污水處理資金需求巨大，銀行貸款是污水處理資金的一個重要來源。銀行貸款分商業銀行貸款與國家開發銀行貸款。商業銀行資金來源為居民與企業存款，大多為短期資金，雖然也可作部分中長期貸款，但比重不宜過大;商業銀行資金運用要求安全性、流動性和盈利性的"三性"統一，而污水處理資金的運用和回流很難與商業銀行資金運用?quot;三性"相吻合。因此，商業銀行很難對污水處理項目進行貸款。
二、我國城市污水處理資本金來源難題的破解
污水處理對城市發展具有很強的制約作用，它的發展關系工業生產和居民的生活質量。污水處理設施的建設和經營，不僅僅是一個簡單的技術和資金問題，而且是一個社會性問題，它具體而直接地反映著政府的業績，并影響群眾對政府的信賴。污水處理還具有很強的市場進入壁壘，污水處理系統一旦建成，便不能移作他用或轉移到其他地方去。污水處理投資所獲得的收益取決于提供服務的污水流量，只有當用戶達到一定規模時，才能降低單位服務成本，提供較為廉價的服務并獲取利潤。由污水處理的這些經濟特征所決定，如果不對污水處理項目的經濟主體進行一定的規制，它就有可能操縱市場，控制污水收費，謀取壟斷利潤，影響城市的正常生產和居民生活，從而帶來經濟和社會的不穩定。因此，城市污水處理項目的控制權必須掌握在政府或國有經濟手中，污水處理資本金只能來源于財政撥款、企業自籌和優先股票發行，以保證政府發揮指導、協調、規制、調控的作用，保證公共利益不受損害。
(一)加大財政撥款力度
城市污水處理資金的一部分，在社會主義市場經濟條件下，還必須由政府給予必要的補助，原因是多方面的。主要是：1、污水處理普遍存在著價格需求彈性較小和政府"壟斷"經營，其收費制定必須考慮居民的承受能力，而不能依靠競爭價格來完全地解決設施建設和企業發展問題。2、污水處理提供的服務具有公共性，許多設施的使用難以計算，使其服務收費不能直接進入市場實行等價交換，而只能成為公共消費的一部分。3、污水處理提供的服務具有廣泛的社會性和外部經濟性，衡量其投資效益時，首先是社會效益。
國家財政對城市污水處理的撥款，在我國主要有基本建設安排的投資，中央財政撥給的專款和地方財政撥款。基本建設安排的投資，分國家預算內和地方自籌兩種。國家預算內的基本建設投資由中央政府確定數額，由財政部交國家計委統一安排。地方自籌基本建設投資，是在國家規定的額度內由地方自籌資金安排的投資。中央和地方財政撥款，一種是根據需要，財政每年撥給一定數額的資金，作為污水處理的專項資金;另一種是按項目定額補助，項目建成，補助停止。
(二)增加企業自籌強度
在市場經濟的條件下，污水處理只有在其建設經營活動中把它的價值轉化到周而復始的資金回流中，才能實現污水處理的再生產。按價值規律的要求，污水處理的投入與產出理順到市場經濟的新秩序中，是加快我國城市污水處理的客觀要求。污水處理收費，不應是一項臨時性的籌資措施，而是實現污水處理資金補償的市場化方式，同時也是調節污水處理設施合理利用的一種經濟手段。
污水處理的自籌資金，在社會主義市場經濟條件下，要按照價值規律制定污水處理收費標準，按照國家規定從營業收入中提取生產發展基金、固定資產折舊基金和大修理基金。污水處理單位不僅要依靠自身的力量來完成簡單再生產和擴大再生產，還要向國家繳納稅費。為此，污水處理的合理收費，必須建立在合理成本和合理利潤率的基礎之上。
污水處理收費的合理成本，一般應包括生產費用、經營費用、固定資產折舊、大修理基金、貸款利息等。其中固定資產折舊要有恰當的折舊率，要改變現在折舊年限過長、折舊率較低的做法，以免企業的明盈實虧。污水處理收費的合理利潤率，是指利潤率的核定既要考慮企業的合理福利和必要的積累，又要考慮污水處理收費需求彈性小、社會服務性強的特點，防止利用其壟斷性追求過高利潤。為防止壟斷強加給用戶的負擔，政府可通過行政和經濟手段對經營者加以限制，使其可能獲得的利潤不超過全社會的平均利潤。
(三)試行優先股票發行
市場經濟國家的經驗表明，發行優先股票吸收國內外私人資本進行城市污水處理，既能滿足污水處理的巨大資金需求，又不喪失政府對污水處理項目的控制權。優先股票是相對普通股票而言的。投資購買普通股票的好處還有投資收益比其他類似證券的投資收益高，在證券交易市場上流通性強，交易公平進行等。
優先股票是比普通股票具有一定優先權的股票，主要是優先分得股利和公司剩余財產的權利。優先股的最大優點是較普通股收益穩定，風險小。但當股份公司經營成績卓著，經營利潤激增時，優先股享受到的收益卻不會增加，而普通股的收益卻可隨著公司經營效益的提高而增加。從這一點考慮，優先股較普通股又缺乏發展性和進取性。
按我國現行做法，股票是根據投資者身份的不同，劃分為國家股、法人股、個人股和外資股，沒有優先股與普通股的劃分。我國《公司法》中沒有優先股的概念，也沒有做出相應的規定。這是因為我國的股份制企業都是從計劃經濟體制下的企業改造而來，因而帶有種種歷史的痕跡，成為歷史遺留問題正待在改革中進一步探索解決。從城市污水處理的實際出發，我們可以進行污水處理股票發行的探索。這就要對現有的污水處理企業進行股份制改造，向國內外私人資本發行部分優先股票，或將部分國有股以優先股的形式轉讓給私人資本，籌措的資金由污水處理企業用于污水處理。這種方式由于是以現有企業的發展業績為基礎，且改造后的企業業績繼續增長，所以集資成功的可能性較大。
三、我國城市污水處理借入資金來源難題的破解
(一)國家開發銀行貸款
國家開發銀行是在借鑒國外政策性銀行的實際操作經驗和總結我國投融資體制改革經驗的基礎上，于90年代初成立的。它的獨特性表現在：一是任務特殊，是一個充當政府發展經濟、促進社會進步、支持國家進行宏觀管理的銀行;二是經營目標特殊，是一個不以盈利為目標，而主要從經濟發展角度來評價和選擇項目的銀行;三是融資原則特殊，本身一般不直接對社會辦理儲蓄，而是通過特定的渠道融資。當然，作為銀行，國家開發銀行也必須具有在財務上維持生存的能力，在業務上要能夠獲利，這是它存在的必要條件。污水處理已成為城市發展亟待解決的突出問題，國家開發銀行應對其發放貸款。
國家開發銀行對污水處理項目貸款，可以有多種形式。有的是依靠政策手段取得的低價或無息資金(如預算內資金)，以較低的利率貸出;有的是通過市場取得的資金(如債券)，以與商業銀行相同的利率貸出，但貸款期限較長;有的則是貸款利率水平低于資金成本，差額部分由財政貼息。
污水處理項目利用國家開發銀行資金，還可以采取其他形式，如投資、擔保業務等。
(二)試行市政債券發行
債券是表明債權、債務關系的憑證，由借款人印制并發行，由出資人認購并持有。同銀行存款和購買股票比較，債券購買的優勢在于它比銀行存款有更高的利率，比股票購買的風險大大降低。對資金使用者而言，比銀行資金的運用更有自主性，可以根據資金運用的長短需求，確定債券的期限;比股票更容易操作，可以較快地籌集資金。
鑒于目前我國地方稅收體系還不健全，不宜發行以稅收來償還的一般債務債券，但也不排除在經濟實力比較強的省或城市進行試點。收益債券不受城市政府財政狀況的影響，而主要取決于項目的收益，因此應結合城市污水處理投融資體制改革，主要發展收益債券。發債主體有兩種選擇：一種是由具備條件的基礎設施企業或項目直接發債;另一種是由城市政府授權城市建設投資公司作為發債主體集中替需要融資的項目或企業發債。從城市政府角度來看，城市化進程的加快和污水處理設施建設對債券融資提出了迫切需要;從投資者角度看，居民儲蓄的增加和保險機構、養老基金、投資基金的發展對市債券有巨大的潛在需求。由此，我們相信市政債券，特別是收益債券在污水處理資金來源方面存在著巨大的發展前景。
在我國直接融資方式的發展中，對長期債券的發行一直十分謹慎，主要是擔心發行困難。其實，這一問題只要合理確定長期債務利率就可以基本解決。具體地說，債券利率的確定，應高于物價上漲率或銀行存款利率，低于物價上漲率或銀行存款利率都會失去購買者。值得注意的是，在實際生活中，銀行存款除非保值貼補，其實際利率往往有負利率的現象，物價上漲率超過了銀行存款利率。但因儲戶一時沒有可行的金融資產選擇渠道，盡管存款利率為負，往往也會選擇銀行存款，所以短期存款可能還會增加(如果股市較好，則轉向股市)。但對于中長期債券而言，則不能寄希望于負利率吸收資金。對中長期債券必須或實行保值利率，使其利率高于預期物價上漲率或一般存款利率。這樣，中長期債券的發行一般不會有較大的困難。
(三)拓寬利用外資渠道
利用外資實質上是利用國外的技術、設備、物資和服務。利用外國的資金引進先進技術，是世界各國促進本國城市建設的必要條件和手段之一。利用外資方式很多，一般說來，有對外借款(貸款)、商品信貸和直接投資。我國城市污水處理利用外資，目前主要應是借用國外資金，包括國際金融機構貸款、出口信貸和國際債券集資。
國際金融機構貸款，包括全球性的金融組織貸款和地區性的金融組織貸款。全球性的金融組織貸款，主要是指世界銀行集團貸款。
出口信貸是一種國際信貸方式，是西方國家為支持和擴大本國大型設備的出口，加強國際競爭能力，以對本國的出口給予利息貼補并提供信貸擔保的方法，鼓勵本國的銀行對本國出口商或外國進口商(或其銀行)提供利率較低的貸款，以解決本國出口商資金周轉的困難，或滿足國外進口商對本國出口商支付貨款的需要。
國際債券是指國際金融機構和一國的政府、金融機構、企事業單位，在國際市場上以外國貨幣為面值發行的債券。
參考文獻：
[1] 羅精奮、郭樹清,基礎產業建設資金籌集.北京：經營管理出版社，1993.
[2] 王辰,基礎產業融資論.北京：中國人民出版社，1998.
[3] 劉應宗,固定資產投資建設經濟學(上冊).天津：天津人民出版社，1995.
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