工業企業搬遷污染場地的管理的方法創新
引言
工業企業搬遷污染場地的管理在中國尚屬新的領域，面臨著許多的難題，亟待加快建立適應中國國情的污染場地管理體系。中央和部分地方政府已經開始采取控制土地污染的行動。沈陽、北京等城市近年來采取的措施證明了中國已經開展了污染場地管理的探索和實踐，并取得了進展。例如沈陽市從上世紀80年代開始對城市中心地帶工業企業實施關閉或搬遷，2006年以來，已有30個污染場地進行了環境風險評估工作，沈陽冶煉廠、沈陽煉焦煤氣廠等企業完成了企業搬遷污染場地治理修復工作。
1 工業企業搬遷污染場地的環境管理現狀
1.1 適用于污染場地管理的相關政策現狀
1.1.1 國家法律、法規現狀
目前，我國雖有十余部法律提及到污染土壤，但污染場地方面的法律法規還很不健全。有關的法律法規多散見于一些法律法規的條文中，如《憲法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《固體廢棄物污染防治法》等。《憲法》只是規定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原則。《固體廢棄物污染防治法》規定固體廢棄物是指一般固體廢物、城市垃圾和工業固體廢棄物，而并沒有具體指出污染土地。
近年來，針對污染土地的管理，國家出臺了一系列專門的文件及規定：環境保護部2004年發布了《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》;2008年發布了《關于加強土壤污染防治工作的意見》(環發[2008]48號)。要求各有關部門和單位充分認識加強土壤污染防治的重要性和緊迫性。
1.1.2 技術標準體系現狀
目前我國在土壤污染監測監控、環境風險評價及土壤修復技術等方面還沒有建立完備的技術指南及標準，一系列暫行管理標準和技術指導方針還在試用或起草過程中。比如：《展覽會用地土壤環境質量評價標準(上海世博會暫行)(HJ-2207);《場地環境調查技術規范》( 征求意見稿);《土壤環境質量評價技術規范》目前還未發布。
1.1.3 地方法規、規章現狀
我國地域廣闊，經濟水平發展不均衡，一些發展較快、經濟實力較強的省市已經開展了一些探索工作，分別制定出臺了相關的政策。2007年1月，北京市環保局印發了《場地環境評價導則》，規范了在北京市范圍內從事場地環境調查、評價的工作程序和技術方法。2007年5月，沈陽市環保局、沈陽市規劃和國土資源局聯合印發了《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法(試行)》(沈環保[2007]87號)，對污染場地的評估與認定進行了規定。這些法規政策的出臺為當地污染場地的再開發奠定了基礎。
1.2 政府主管部門對場地污染實施管理現狀
由于我國目前尚無一部行之有效的土壤污染防治法，所以污染場地管理缺乏相應法律法規。以沈陽市為例，在2005年以前對工業企業搬遷場地的管理是空白。2005年原沈陽冶煉廠搬遷后的場地受到環保部門的關注，在各級政府及科研單位的共同努力下，對場地開展了監測、風險評估以及治理修復工作，歷時3年全面完成治理修復了工作。
1.2.1 搬遷企業場地污染的認定辦法
目前在實際中，對場地污染實施管理的主要部門是區縣環境保護主管部門，環保部門通過本級政府土地規劃等相關部門了解掌握工業企業搬遷信息，確認后對于搬遷企業下達書面通知，要求企業對搬遷后場地開展調查、污染評估、有風險的，開展修復方案設計、工程實施、過程管理與監理、驗收監測和驗收評估。
1.2.2 搬遷企業場地污染環境管理的程序
環境管理主要是過程監管和審核驗收。區縣環境保護主管部門以場地再開發利用項目、特別是重大市政工程建設場地和大型居住區建設場地的環評審批為切入點，重點關注污染場地的環境和健康危害風險，實施污染場地治理修復的過程監管和防治二次污染，引入第三方機構獨立開展驗收監測，執行場地修復的專家論證、評審和驗收制度。
2 企業搬遷污染場地管理存在的主要問題
2.1 適用于污染場地管理的法律法規不健全
目前我國尚無有關土地污染管理的法律法規，需要加強和完善有關污染場地修復和再開發的法律體系，以明確土地污染修復中各利益相關方的責任和義務，為污染土地的再開發提供簡明清晰的指導。制定專門的《土壤污染防治法》已成為當務之急。環保部正在力爭將土壤污染防治法的制定工作列入全國人大的立法計劃中去。
2.2 適用于污染場地管理的環境標準不完善
我國現有與工業企業搬遷場地環境質量評價有關的標準有四個。《土壤環境質量標準》發布時間較早，是從土壤應有功能、保護目標和土壤主要性質，對土壤中污染物的最高允許濃度指標及相應的監測方法進行的規定，僅適用于農田、林地、自然保護區等土壤;《展覽會用地土壤質量評價標準》規定了展覽會用地土壤環境質量評價的項目、限值、監測方法和實施監督;《工業企業土壤環境質量風險評價基準》是按照一般風險評價方法對工業企業土壤環境質量基準限值所做的規定，適用于工業企業選址階段;《場地環境評價導則》主要針對污染場地土壤和地下水污染的調查與評價，但其推薦居住用地土壤修復臨界值所針對的污染物只有鎘、鉻、DDT 等16 鐘，其污染物種類遠不能滿足向化工、農藥等企業的需求。
2.3 適用于污染場地管理的管理體系不明晰
目前我國用于搬遷場地環境管理辦法，只有《污染場地土壤環境管理暫行辦法》( 征求意見稿) ，該辦法中規定"縣級以上地方環境保護行政主管部門對本行政區域內污染場地土壤環境保護工作實施監督管理"。在具體實踐中，縣級環境保護行政主管部門受監測能力和技術水平等多方面影響，對污染場地的監督工作仍處于探索階段。目前中國土地產權和企業產權結構復雜，很難清楚界定環境污染的責任方，最終可能還是要政府買單。最后往往是形成政府各部門之間自己相互監督，這在一定程度上削弱了監督管理的力度。
3 工業企業污染場地管理的對策建議
3.1 完善國家法律法規
盡快出臺有關污染場地修復和再開發的法律、法規及地方規章，對污染場地管理、修復、再開發相關方面的責任和義務進行明確規定;明確各級政府在污染場地管理中的權限和責任。建立多部門、多層次統籌協調機制。強化政府在污染場地環境管理領域的主導地位。
3.2 完善國家環境標準體系
《土壤環境質量標準》是場地修復的基礎和前提，
土壤環境質量標準體系的建立是《土壤污染防治法》的重要組成部分，是土壤環境管理、污染評價和土壤污染修復工作的重要依據。盡快完善土壤環境基礎標準，開展土壤環境質量標準的研究和制定。加快制定國家土壤環境污染評價和修復標準，這是加強污染場地環境管理的前提和重要法律依據。
3.3 制定相應的管理政策和法規
制定相應管理政策和法規，將污染場地納入日常的環境管理之中，嚴格執行環境影響評價制度及“三同時”制度等。盡快建立起土地使用檔案，特別是污染場地檔案，明確污染場地責任主體。對于歷史遺留的一時責任主體不明確的污染場地，經風險評估確需修復的，可以借鑒美國聯邦環保署的作法：為盡快降低風險，先由政府墊付修復費用進行修復，再由政府明確責任主體，由責任主體承擔相應修復費用，無法明確責任主體的場地修復由政府埋單。
3.4 增強科技支撐能力
中國在土壤污染治理技術開發與應用研究方面，與國外相比，存在相當大的差距。要加強相關學科的協作和國際合作，進一步深入開展污染場地修復理論與技術研究，在土壤污染控制和治理技術開發與應用方面，形成有中國特色的、有效的實用技術。加快科研成果轉化為生產力的速度，扶持污染場地修復環保產業發展，為污染場地環境管理提供技術和設備支撐。
3.5 建立可持續的資金籌措機制
根據污染場地管理過程中相關方的責權劃分，構建政府、場地業主、開發商多方投入的資金籌措機制。將污染場地修復費用納入環境稅、資源稅等稅收制度。落實污染者付費、開發商付費的原則和制度，建立統一的污染場地資金管理體系。同時，探索污染場地的環境保險、污染治理費用預提留等制度，防止因資金不足造成對企業搬遷后污染土地的不能及時治理與修復。
3.6 提高管理者管理水平
污染場地修復涉及生態學、土壤學、生態毒理學、工程學等十幾個學科領域，是當前整個環境科學與技術研究的前沿。為與之相應的環境監督管理也提出了新的要求，所以要求管理者、特別是區縣基層環保管理者，必須拓寬自己的知識面，提高業務水平，以適應新形勢下的對污染場地環境管理的需要。
3.7 加強宣傳和信息公開
加強科普宣傳，普及土壤污染的概念、監測和防治的基本知識，對區域內污染土地信息要公開化，強力推動公眾參與環境科普宣傳、參與環境執法、參與環保決策等工作的全過程，通過社會輿論監督及全民參與等方式，提高對污染場地環境管理的力度。
4 結語
隨著城市化進程的加快，工業企業搬遷污染場地的修復和再開發是各大城市共同面臨的問題。因此對污染場地的監督管理就成為環保部門一個重要的職責。為保障工業企業搬遷污染場地的環境安全，國家應盡快出臺相關的法律法規，盡快完善工業企業污染場地調查、采樣監測、風險評估的程序和方法，盡快建立符合國情的企業污染場地管理體系，推動污染場地管理工作的規范化和法制化。
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收稿日期：2013-3-2
作者簡介：錢華 (1963-)，女，大學學歷，高級工程師，從事城市生態環境保護管理工作，主要負責生態區創建、污染土地管理、清潔生產及環保宣傳教育工作.
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