關于改善城市供水水質的幾點看法
摘要：本文在回顧我國城市供水戰略的幾次調整后認為，應及時將城市供水的戰略重點 由增加水量轉向改善水質，要處理好水源水與自來水、自來水與自備水、出廠水與龍頭水、自來水與飲用水、飲用水與飲料水等五個方面的關系，并指出引入競爭和價格等市場機制是改善供水水質的根本途徑。
關鍵詞：供水戰略 改善水質 水源水 自來水 飲用水 飲料水
“民以食為天，食以水為先”。城市供水作為城市居民飲用水的主要來源，其質量狀況已受到 社會 各界的普遍關注。人們擔心，由于受水源污染、配水管網老化和“二次供水”設施的 影響 ，自來水的終端(水龍頭)出水水質會降低，以至于不符合《生活飲用水衛生標準》進而損害身體健康。于是，許多消費者被市場上名目繁多的各種純凈水、太空水等攪得暈頭轉向，鬧不清到認底該喝什么水;一些消費者甚至被商業炒作引入歧途，出了高價，買的卻是“不健康的水”。有感于此，想談幾點不成熟的看法，與大家商討。
一、城市供水的戰略重點應由增加水量轉向改善水質
水量和水質是城市供水的兩個基本要素，不可或缺，只有達到特定的水質標準并具有 足夠數量的供水才能滿足城市用水的需求。但長期以來，由于受缺水 問題 的困擾，人們對 增加水量供給的重視程度遠大于對改善水質的重視。
新 中國 成立50年來，伴隨城市化進程在不同階段的 發展 特點，城市供水戰略經歷了“以需定供，單純開源”(1949—1958)：“開源為主，提倡節水”(1959—1978);“開源與節流并重”(1979—1988);“開源、節流與治污并重”(1989—1999)等幾次重大調整和重新定位。這些戰略的核心目標是解決供水水量短缺問題，“開源”是直接增加水量，“節流”是間接增加水量，“治污”在很大程度上是保護水源水量。相比之下，卻沒有針對改善城市供水水質提出過明確的戰略，水質標準十幾年一貫制，現行的《生活飲用水衛生標準》是1985年制定的，指令性指標只有35項。雖然建設部在編制《城市供水行業2000年技術進步發展規劃》時，對較大規模的自來水公司(水司)提出了更高的水質指標要求，其中一級水司要求達到88項指標;二級水司要求達到51項，但由于增加的指標是指導性的，執行時缺乏力度，除北京、上海等少數城市執行情況較好外，多數城市的供水水質仍達不到《規劃》中提出的較高的要求。
最近幾年，由于國家為拉動 經濟 內需，加大了城市基礎設施的投資力度，就全國城市總體而言，供水設施的能力建設已明顯超前，全國城市1999年的“供需比”(日供水能力與最高需水量之比)已達到1.23，有些城市的供水能力可能超前10年以上。據統計，1999年與1994年相比，全國城市用水人口增加了18.9%，而總用水量卻下降了6.5%，這是近年來城市 工業 用水量大幅度下降的結果。我們應該抓住供水能力相對富裕的這一有利時機，及時將城市供水的工作重點由增加水量供給能力轉移到改善供水水質上來。這是因為，一方面是改善供水水質，欠帳太多，償還治理水源污染、改造供水管網和“二次供水”設施等舊帳需要巨大的資金投入，不能錯過機會，老帳未還，又欠新帳：另一方面，隨著人民生活水平的提高，消費者對城市供水水質的要求越來越高，衛生部門正在修訂“生活飲用水衛生標準”，擬將水質指標增加到95項，建設部門正在組織制定“城市供水水質標準”，執行這些新標準需要從戰略上定位，才能制定出切實可行的政策和措施。
二、改善城市供水水質要處理好五個方面的關系
城市供水是一個廣義的概念，包括各類工業用水、生活用水、市政公共用水等不同 內容 ，其中生活用水還可細分為飲用水、洗滌水、洗澡水、沖廁水和其它雜用水等，不同的用途對水質的要求是不同的。為了以最小的投入取得最好的效果，必須將“好鋼用在刀刃”上。為此，要認識并處理好以下五個方面的關系：
一是要處理好水源水與自來水的關系。
自來水廠是以水源水為原料生產自來水的，因此，水源水質在很大程度上會影響自來水的水質，如果水源水質達標合格的話，那么按自來水廠現行的工藝和設施，完全有能力生產出符合標準的自來水;如果水源水質不合格，許多水廠就難以保證一定能夠生產出合格的自來水，這要看水源水中超標物的類型和含量，現有的多數水廠對重金屬和有機污染物是無能為力的。在此情況下，要想生產出合格的自來水，只有通過兩條路途：一是控制污染源，使水源水的水質達標;二是改進凈水工藝，去除原水中的污染物。從技術上講，兩條路都是可行的，問題的關健在于投資，看走那條路更合算。
二是要處理好自來水與自備水的關系。
自來水和自備水是城市供水的兩大組成部分，前者是由自來水公司管理的城市公共供水設施生產的，凈水設施和管理水平相對較高，出廠水水質比較有保證;后者是由產權單位自己管理的自建供水設施生產的，凈水設施和管理水平參差不齊，總體來說，對水質的保證程度要低一些。 目前 ，我國城市自來水和自備水的比例大約是6：4。因此，我們在關注自來水水質的同時，千萬不要忽視自備水的水質，因為許多自備水也向居民供應飲用水，這些居民的飲水安全和健康更令人擔憂。
三是要處理好出廠水與龍頭水的關系。
對于絕大多數城市的自來水廠而言，正常情況下的出廠水都能符合并超過《生活飲用水衛生標準》，但由于配水管網老化結垢和“二次供水”設施管理不善等原因，合格的出廠水在送往千家萬戶的過程中，可能遭受“二次污染”使龍頭水的水質下降。為保證消費者的飲水安全，通常采用的辦法有三種：一是提高出廠水的標準，對出廠水的某些指標留有余地;二是改造配水管網，加強對“二次供水”設施的定期清洗和管理;三是亡羊補牢，在水龍頭上做文章，安裝小型凈水裝置，或在飲用前作加熱消毒處理。在實踐中，改善水質的重點到底應放在出廠水?管網水?或是龍頭水?具體采用何種辦法更好?既要看投入產出效益，也要看現實的可能性。
四是要處理好自來水與飲用水的關系。
盡管目前我國城市居民的飲用水(包括直接飲用和燒飯做菜用水)，在城市供水中所占比例較低，估計為5%左右，但自來水仍然是居民飲用水的主流。況且，從健康的角度考慮，許多 研究 成果都表明，人體除通過飲用直接補充水分外，還通過淋浴、刷牙、洗澡等間接途徑攝入水分，而且這部分水的用量遠大于直接飲用的量。也就是說，影響人體健康的不僅僅是直接飲用的水，還有間接洗用的水，這兩部分水之和約占自來水供水量的15%以上。
五是要處理好飲用水與飲料水的關系。
飲用水通常是指通過自來水管道輸送到用戶，供人們日常生活使用的那部分最必需的水，包括直接飲用和燒飯做菜做湯的水。飲料水通常是指佐餐水和方便外出攜帶的各種瓶裝水，如礦泉水、純凈水等。飲料水不是人們日常生活最必需的水，而是在特殊情況和特殊場合下對飲用水的一種補充。無論從數量上，還是從價格上，都不可能與飲用水同日而語，飲料水在任何時候都不可能取代飲用水，因為絕大多數消費者最需要的是飲用水，而不是飲料水。
三、引入市場機制是改善城市供水水質的根本措施
前面已經談及，改善城市供水水質狀況有許多途徑，如治理和保護供水水源，改造年久失修的配水管網，改進自來水廠的凈水工藝，防止“二次供水”設施的二次污染和對水龍頭出水進行深度處理等，實現這些途徑需采取技術、工藝、工程和管理等多方面的措施。應該說，這些措施在國外已形成一套完整的體系，并積累了比較豐富的經驗，國內一些城市也引進了不少先進的技術、工藝和設備，進一步引進、消化、 發展 和推廣是可能的，現在的關健 問題 是缺“錢”，而缺“錢”的主要原因是缺“機制”，尤其是缺市場機制。
至今，人們雖然對水的商品屬性有所認識，但在供水設施的建設和運營中仍沒有真正按市場規則去運作。近年來，雖有外資 企業 進入我國的供水市場，但規模較小，且僅限于凈水廠建設和經營，配水管網尚未對外開放;國內非國有企業限于水價和其它復雜的 社會 因素，更少有機會進入供水市場。 目前 我國城市供水行業仍主要由國營企業壟斷，由此可能帶來兩個弊端：一是在供水行業內難以形成有效的競爭機制，國營企業缺乏危機感，也缺乏投資于改善水質的動力和財力，由于水價沒有到位，企業虧損了可申請政府的財政補貼，經營性虧損有時被政策性虧損所掩蓋：二是供水行業的投資來源受到了限制，僅靠政府投資已難以滿足改善水質對資金的需求，于是就出現了一種“怪現象”：一方面，城市供水行業的主流企業——自來水公司，因資金短缺而無力盡快改造管網、改進工藝，提高水質，不得不以低水價維持低標準的水供應：另一方面，社會上“異軍突起”，幾年間出現了大量生產“純凈水”之類的廠家，以高水價向消費者供應“高質量”的水，這些水的價格通常是自來水價格的數百甚至是數干倍。
上述現象的出現，無論是從社會成本，還是從消費者的承受能力，或者從絕大多數居民的利益考慮，都不能認為是一種很正常的現象，這是由計劃 經濟 向市場經濟轉軌過程中出現的不同社會群體暫的利益平衡結果。
隨著改革的深入，市場機制真正引入供水行業后可能出現如下局面：一是投資和經營主體多元化，國有企業、上市公司和外資企業可能在供水市場上形成“三分天下”的格局，公正、有序的競爭機制有望形成：二是消費者將有更多的選擇權，城市供水以質論價，消費者愿意支付較高的水價喝到更好的水，公平、客觀的價格機制將逐步建立。只有引入競爭和價格機制，供水市場有利可圖，才能吸引更多的資金用于改善供水水質，這是根本措施。
當然，引入市場機制，必須加強立法和政府的監督管理職能。城市供水行業從本質上講是 自然 壟斷性行業，是城市的重要基礎設施，事關干百萬居民的飲水安全和健康，政府應負總責。因此，供水的“經營權”應是政府的，為了引入競爭機制，提高工作效率和服務水平，政府可以通過法定程序將“經營權”委托給符合要求的企業，這叫“委托經營”。政府也可以將部分“監督權”授于合適的中介機構，國外叫“監督機構”(RegulationBody)，由“監督機構”去處理、協調“供水者”與“消費者”之間的問題，而政府則可將工作重心轉移到組織制定政策、法規和規劃上。
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