垃圾處理領域DBO模式的適用分析
近一段時間以來，在環保領域采用DBO模式的項目開始嶄露頭角，主要出現在污水處理廠新建及改造、雨水調蓄、管網運維和生活垃圾轉運領域，例如合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項目。雖然DBO并非是113號文規定的PPP模式類型，但是其本質上符合我國PPP相關政策，與PPP提升基礎設施和公共服務供給效率的目的相一致，其適用應不存在政策障礙。本文意在以“合肥望塘污水處理廠改建工程DBO項目”為范例，總結經驗與成果，從而對垃圾處理領域DBO模式的適用進行分析，并初步設計出通用運作模式以供專家和同行批評與指正。
一、項目基本情況
二、DBO與PPP（BOT）終極對比
三、DBO模式適用分析
（一）采用DBO模式是否違反455號文
財政部、住房城鄉建設部、農業部、環境保護部關于《政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）中明確表示：“符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式。未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出。各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補助。”
通過對上述文件表述的分析，我們可以得出以下結論：
1、是不是所有垃圾處理項目必須采用PPP模式？
不是。
文中說符合全面實施PPP模式條件的垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式，換言之，不符合全面實施PPP模式條件的垃圾處理項目無需采用PPP模式。
2、適合采用DBO模式的項目是不是屬于不適合采取PPP模式的情形？
是的。
首先，采用DBO模式的項目往往是具有緊迫現實甚至是危險性的情況，需要立刻改善區域環境質量，達到環保要求，而且運行時間一般較短，這種類型的項目很難達到PPP的物有所值要求。
其次，也不符合平滑財政支出、降低財政壓力的要求。
最后，DBO模式完全由政府投資，不包含任何融資內容，適合政府有充分資金實力的情況。這也與PPP的融資作用相違背。
3、DBO能否與455號文形成分庭抗禮之勢不太可能。
首先，PPP漸漸包含DBO的優勢。455號文、92號文以來，PPP走入了運營至上的新時代，DBO所擁有的技術、運營優勢，逐漸不那么明顯。
其次，DBO模式的適用情形逐漸消失。特別是存量巨大、歷史遺留問題巨大等這些催生DBO的基礎問題，會在未來不久得到極大緩解，未來是建設完善環保機制和體系的天下，并形成良性循環，可能沒有太多DBO發揮的余地。
最后，財政角度決定PPP勝過DBO。關于印發《預算穩定調節基金管理暫行辦法》的通知（財預[2018]35號中強調建立并實施跨年度預算平衡機制，旨在利用好地方政府財政結轉結余及調入資金。即便政府資金充裕，也完全可以統籌規劃，采用更符合物有所值的PPP模式，開展更多優質的PPP項目。
綜上，采用DBO模式并不違反455號文，周期短、重運營的屬性使得其更加適合短期內迅速提高某一區域內公共服務質量和供給能力。對于無法承接PPP大體量、長周期的中小高精尖技術型企業，無疑是很適合的方向。然而，由于其適用范圍較窄，延展性差，不會是未來的主流方向。
（二）垃圾處理領域DBO模式建議
1、適用類型
垃圾處理領域也有一個成功案例，蚌埠市淮上區生活垃圾轉運中心項目，工程建設費報價2725.83萬元，處理服務費單價49.31元/噸。結合上述DBO模式的特征，可以總結適用DBO模式的垃圾處理項目應當是體量小、技術高、重運營、現實緊迫性和資金充裕的項目。簡言之，不符合PPP和政府購買服務要求的項目，即落入DBO模式的袋子。
2、基本運作模式圖
模式說明：
（1）政府按照法定手續完成立項，授權項目主管機構和政府出資代表；
（2）按照DBO模式，結合項目特征，擬定采購條件，開啟采購流程；
（3）中標社會資本與主管機構簽訂《DBO合同》，對其中工程款支付進度、績效考核標準做詳細約定；
（4）中標社會資本與政府出資代表簽訂股東協議，組建項目公司，作為本項目實際運營的主體；
（5）主管機構移轉特許經營權，另行簽訂《特許經營合同》，內容與《DBO》合同中的對應內容相一致；
（6）主管機構根據績效考核結果報請財政部門支付服務費；
（7）項目合作期結束后，政府決定續簽或收回特許經營權。
（三）垃圾處理采用DBO模式的風險提示
1、政策風險
未經物有所值和財政承受能力論證的項目，不能輕易排除適用PPP模式，否則有違背455號文之嫌疑，財政資金可能無法支出。
2、程序風險
一般而言，設計階段需要政府采購或委托相關機構進行，設計在采購建設運營方之前，因此如果采用DBO，將設計放在后端，相當于社會資本在設計階段就已經參與進來，會對傳統操作模式形成矛盾，如果調整是一個難題。
3、操作風險
DBO完全實現了產權與經營權的分立，政府作為投資人先期投入的資金，完全依賴于社會資本方的技術和運營實力，雖然存在工程進度控制支付以及運營績效考核的限制，但可能存在政府方白白投入工程資金，但運營效果不利的風險。因而在采購時需要十分慎重。
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