《環境保護法》修訂應關注若干問題
目前，《環境保護法》在立法目的的確立、適用范圍的確定、立法體例的安排、管理體制的設置、基本原則的創設、基本制度的構建、法律責任的構成和實現等方面，已經出現適用缺位和不到位的問題。《環境保護法》的修訂涉及若干重大理論和實踐問題，本文從以下方面予以探討。
一、明確立法地位:應由全國人民代表大會通過
當前，環境單行法制定或修訂的頻率趨緩，環境立法之間在管理體制、制度和機制等方面的協調工作日趨完善，國外可供借鑒和參考的規律性成熟經驗也比較多。因此，目前重新修訂環境基本法的條件已經成熟了。
我國目前施行的《環境保護法》是由第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議于1989年12月26日通過的。環境基本法屬于國家的基本法律，在我國應由全國人民代表大會通過。如果《環境保護法》改由全國人民代表大會通過，那么它就應依據《立法法》的規定，指導和協調其他環境法律、法規和規章的制定與實施。這種基本法加專門環境立法的模式在日本、俄羅斯、匈牙利等國取得了成功，也與我國刑法、民法和訴訟法等主流部門法的立法模式基本一致。
作為全國人大通過的立法，它應以《憲法》為依據，在總則部分明確指出我國環境保護的基本價值理念和目標，宣告國際、國內環境保護與國際合作的政策，賦予有關國家機關環境保護職責，確立公民的基本環境權利和義務，充分肯定和發揮公眾參與的作用。在分則部分，即各專門環境立法的編纂之中，應對市場經濟條件下的環境保護問題做出全面的規定。
如果修改后的《環境保護法》仍由全國人大常委會通過，那么修改后的《環境保護法》應建立區別于各單行環境法律專門調整機制的綜合性調整機制。它的角色應定位為以下4個方面:一是確立科學發展觀的法律地位和實現途徑；二是采取綜合調整的方法，如綜合決策和區域化、整體化、全面化的調整機制；三是協調各單行環境法律的制定、修訂和實施，解決它們之間的沖突；四是彌補各單行環境法律、法規和規章在光污染與振動污染的控制、環境規劃、許可證、環境調查、綜合決策、環境市場準入與運行、環境信息、風險預防、環境應急、污染糾紛處理等方面的適用空白問題。
二、立法體例的設計
參考我國基本法律和國外環境基本法律的立法體例，修訂后的《環境保護法》的立法體例可以安排為:
第一章總則，表明立法目的，設定適時、適地、適人和適事范圍，明確我國環境保護的基本理念和中長期目標，宣告環境保護的基本方針和政策，規定調整對象和基本原則。第二章規定環境保護職責、權利和義務。第三章規定環境保護的綜合法律調整，包括綜合性制度和機制兩個方面。第四章規定自然資源和生態保護的專門法律調整，包括生態補償、森林及國家森林公園保護、水土流失治理和防沙治沙、淡水生態和海洋生態保護、野生動物保護、草原保護、農田保護、自然保護區保護、自然遺跡和歷史遺跡保護、風景名勝區保護、基因風險控制等。第五章規定環境污染防治的專門法律調整，包括淡水和海洋污染的防治，大氣、土壤、噪聲、振動、固體廢物、有毒有害物質和能量的污染防治及放射性污染、電磁輻射污染防治等。第六章規定突發環境事件的應急處理，包括突發生態保護事件和環境污染事件的應急處理等。第七章規定環境教育、環境科技的發展和環境文化的培育。第八章規定環境保護的國內協作與國際合作。第九章規定環境糾紛及其法律解決，包括環境糾紛的種類和解決原則，調解、仲裁、民事訴訟、公益訴訟、刑事訴訟、環境信訪、社會團體和律師的援助救濟。第十章規定法律責任。第十一章為附則。
三、適用范圍和基本原則的界定
修訂后的《環境保護法》在適用事項方面，應包括國內和涉外的生態破壞防治、生態環境建設、生態安全維護、污染防治、資源利用與回收、特殊環境保護等事項。在適用地域方面，應包括我國的領土和管轄的其他區域。
根據我國和其他一些國家環境法學的研究成果，環境法可以歸納出以下幾個相互聯系、相互制約的基本原則:經濟、社會發展與環境保護相協調的原則；損害預防和風險預防為主，防治結合，全面、整體和全過程地解決環境問題的原則；環境保護知情原則；在政府主導下發揮市場機制和公眾參與的作用，開發者養護、利用者補償、污染者治理、破壞者恢復、消費者最終承擔、受益者負擔、主管者負責原則和相稱原則。此外，環境安全、國際合作等也納入基本原則的范圍之列。
四、重要法律制度的構建和完善
我國《環境保護法》在修訂時應當建立綜合性和專門性調整兩個方面的制度體系。綜合性法律調整制度應當包括規劃制度，綜合決策制度，環境影響評價制度，“三同時”制度，許可證制度，落后設備、技術和工藝的淘汰制度，環境標準制度，環境監測制度，公眾參與和環境信息公開制度，限期治理制度，現場檢查制度，環境權屬制度，環境稅費、信貸、價格制度，通過土地、能源、材料供應、污染總量控制等調控措施保護環境制度，環境市場準入和環境市場運行制度，循環經濟、清潔生產制度，應急制度，獎勵制度等。專門性制度的建設，則需從生態保護和污染防治兩個方面去挖掘。
制度的建設應體現如下特點:一是以實施可持續發展戰略為指導思想；二是以環境民主、環境權利和環境公益的保障為環境法的本位；三是認真總結，廣泛參考，發展和借鑒適合我國國情的先進環境保護機制；四是促進環境法律制度的體系化和綜合化，并注重與國際條約、國內其他部門法律制度的銜接。
五、環境糾紛處理和法律責任追究的機制安排
修訂《環境保護法》，在責任形式方面，要綜合民法、行政法特別是現行環境單行法律、法規和規章的規定，予以豐富和發展。應按照主體的不同，把環境法律責任分成自然人、國家和單位的環境法律責任；按照法律責任性質和創設目的的不同，把環境法律責任分成環境違憲、行政、民事和刑事責任。修訂后的《環境保護法》法律責任部分還應規定以下內容:第一，落實行政首長的責任；第二，在環境行政處罰方面，設置“區域限批”的措施；第三，對行為的處罰可以按照違反次數和天數計算罰款，對危害結果的處罰可以按照損害后果的一定百分比計算罰款；第四，設置環境公平責任、環境侵權和環境合同違約責任。第五，規定共同法律責任。
在權利救濟方面，要結合有關的司法解釋，明確污染損害與部分生態破壞的無過錯民事責任制度、因果關系推定或反證制度和舉證責任倒置制度，設立環境責任保險、環境損害賠償基金、社會團體和律師的援助救濟等制度。如果有可能，可以針對部分環境抽象行政行為建立行政訴訟制度。
(作者單位:中國社會科學院法學研究所)
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