對基數類罰款設定方式的修改建議
【谷騰環保網訊】《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）以基數方式設定罰款的主要有第1082第一款的“建設項目總投資額”，第1086條第一款的“所收費用”，第1089條的“污染事故造成的直接損失”，第1093條、第1094條、第1095條、第1099條、第1100條、第1154條、第1174條、第1178條、第1181條的“貨值金額”，第1134條的“應繳納傾倒數額”，第1150條的“代為處置費用”，第1155條的“建設工程合同價款”，第1167條、第1172條的“違法所得”等。
上述以基數方式設定罰款的條款又可以分為以下幾類：
第一，固定倍率式。固定倍率式罰款設定方式是指將罰款設定為某特定基數的某個倍率。如《法典草案》第1089條第二款。固定倍率式罰款設定方式的優點是適用方便，沒有太多裁量空間。反過來說，其缺點也十分明顯，由于僵化的特點，面對不同的違法情節，都按一個固定的倍率進行處罰，會帶來處罰不當的問題。所以，固定倍率式罰款設定方式在立法中比較少見。
第二，倍率數距式。倍率數距式罰款設定方式是指將罰款設定為某特定基數的倍率區間，即以倍數設置罰款數額的上限和下限。法典草案中設定的罰款基數主要有以下幾種：一是所收費用，如第1086條第一款；二是貨值金額，如第1093條、第1094條、第1095條、第1099條、第1100條、第1154條、第1174條、第1181條；三是污染事故造成的直接損失，如第1089條第二款；四是應繳納傾倒費數額，如第1134條；五是代為處置費用，如第1150條；六是建設工程合同價款，如第1155條。與數值數距式罰款設定方式相比，倍率數距式罰款設定方式的優點在于不用規定過大的處罰幅度即能適應處理不同情節行政違法行為的需要。因為這種設定方式通常是以一定的貨幣金額（如所收費用、貨值金額、污染事故造成的直接損失、應繳納傾倒費數額、代為處置費用、建設工程合同價款等）為基數，按基數的倍數或比例數來確定罰款額度；而基數是一個變量，基數越大，違法情節越嚴重，據以確定的罰款額度就越高。因此，這種設定方式的裁量幅度就不需要考慮基數所反映的違法情節，只需要考慮基數以外的其他情節即可，如此一來，自由裁量空間就可以得到有效控制，避免畸輕畸重的處罰。
第三，倍率數距+基數底限式。倍率數距+基數底限式罰款設定方式是指將罰款設定為某特定基數的倍率區間，即以倍數設置罰款數額的上限和下限，但設定基數下限。如法典草案第1082條第一款設定的罰款為“處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀，投資額不足一百萬元的，按一百萬元計算”。
第四，倍率數距+數值數距式。倍率數距+數值數距式罰款設定方式是指將罰款設定為某特定基數的倍率區間，即以倍數設置罰款數額的上限和下限，但基數不足一定額度時，設定數值數距式。如法典草案第1167條第一款設定的罰款為：“違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，并處五萬元以上五十萬元以下的罰款”；第1172條設定的罰款為：“違法所得十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的，并處五萬元以上十萬元以下的罰款”；第1178條設定的罰款為：“處貨值金額二倍以上二十倍以下的罰款，貨值金額不足十萬元的，處二十萬元以上二百萬元以下的罰款”。
針對《法典草案》以基數方式設定罰款的條款提出如下修改建議：
一是，將第1082條第一款設定的“處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀，投資額不足一百萬元的，按一百萬元計算”修改為數值數距式。自《環境影響評價法》2016年第一次修正時將此類違法行為的罰款設定由數值數距式修改為倍率數距式以來，查處此類違法行為的執法成本居高不下，此次編纂《法典草案》雖然增加規定“投資額不足一百萬元的，按一百萬元計算”，問題依然存在。為解決執法困境，生態環境部、發展改革委曾印發《關于生態環境執法中建設項目“總投資額”認定問題的指導意見（試行）》（環政法〔2018〕85號），生態環境部辦公廳亦曾印發《關于建設項目總投資額認定有關意見的復函》（環辦法規函[2019]338號）。執法實踐中，對總投資額巨大的“未批先建”項目，鮮見處罰案件。對總投資額不足一百萬元的“未批先建”項目亦需要投入比較大的時間和財政成本去調查取證以確定“總投資額”，徒增執法難度。
二是，將“第八節 放射性污染”部分僅有的第1167條第一款和第1172條以違法所得為基數設定罰款的方式修改為數值數距式。行政執法機關在查處當事人的違法行為時，均有權依據《行政處罰法》第28條第二款規定沒收當事人的違法所得。沒收違法所得亦是一種財產罰，與罰款并用，已經能夠有效解決過罰不相當的問題。
三是，將第1089條以“污染事故造成的直接損失”基數的倍數統一設定。現在的設定方式以事故類型進行分別規定，相差接近17倍。是因為大氣污染事故、固體廢物污染環境事故比水污染事故、海洋環境污染事故、生態破壞事故更具有懲罰性嗎？應該不是，只不過是因為現行法是如此規定的罷了。
四是，將第1086條第一款設定的“處所收費用三倍以上五倍以下的罰款”修改為倍率數距+基數底限式。以環評領域為例，環評文件存在嚴重質量問題的，對建設單位的罰款高達“五十萬元以上二百萬元以下”，還要實施“雙罰制”，但對生態環境影響評價機構的罰款卻可能很低，甚至會低于對生態環境影響評價機構直接負責的主管人員和其他直接責任人員所處一萬元以上五萬元以下罰款的額度。
五是，減少以“貨值金額”為基數的罰款設定方式的條款。以“貨值金額”為基數的罰款設定方式的條款，違法行為主要是生產、銷售、進口和采砂等行為，“貨值金額”較容易確定。但第1095條對“單位燃用不符合質量標準的煤炭、石油焦的”行為和第1181條對“使用國家有關目錄、名錄中禁止或者淘汰的設備、材料、產品，采用國家有關目錄、名錄中禁止或者淘汰的技術、工藝，或者將淘汰或者限期淘汰的設備、材料、產品轉讓給他人使用的”行為，以“貨值金額”為基數設置罰款額度，存在“貨值金額”不易確定的問題，如被燃用或者被使用的煤炭、石油焦或者設備、材料、產品的“貨值金額”是購買時的價值還是燃用或者使用時的價值？采用的技術、工藝的“貨值金額”又應如何確定呢？此種設定方式，大大增加了執法成本。
需要指出的是，《固體廢物污染環境防治法》第102條第一款第七項、第二款（對應《法典草案》第1143條第一款第四項、第二款）和第112條第一款第三項、第四項、第十項、第十一項及第二款（對應《法典草案》第1149條第一款第三項、第四項、第十項、第十一項及第二款）中的以“所需處置費用”為基數計算罰款額度在法典草案中改為數值數距式是值得肯定的，一方面減少了執法難度，另一方面在一定程度上解決了過罰不相當的問題。
作者系河北環境工程學院教授、武漢大學環境法研究所研究員
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