建議明確廢棄物管理優先序原則及其定義
【谷騰環保網訊】《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）基本未對現行《固體廢物污染環境防治法》和《循環經濟促進法》進行調整，而這兩部法律在生活垃圾管理的理念、原則和定義上存在一定程度的不同。《固體廢物污染環境防治法》中的生活垃圾管理理念主要以“避害”為主，缺少全生命周期的視角，一些重要概念和《循環經濟促進法》不一致。
筆者認為，在理念上，我國生活垃圾管理仍然受到“眼不見為凈”的“避害”思維影響，重在讓生活垃圾末端處理設施避開人群密集的區域，而較少考慮這些設施所排放的污染物具有累積性和多介質轉移的特點，以及設施遷址偏遠地區反而導致高碳排放等問題，也忽視了以焚燒、填埋方式處理生活垃圾本身就會造成資源的不斷浪費從而不利于循環經濟。
原則和定義的不一致在實踐中帶來諸多問題
在原則和定義上，《固體廢物污染環境防治法》提出了“減量化、資源化和無害化的原則”（常被稱為“三化”原則），但既沒有給出定義，也沒有給出“三化”的優先順序；而《循環經濟促進法》所稱循環經濟，“是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱”，給出了“減量化、再利用、資源化”的定義，并且提到“減量化優先”的原則。但這些關鍵術語和定義在兩部法律中并不一致。這種不一致在實踐中帶來諸多問題。
按《循環經濟促進法》定義，“減量化”指“在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生”。但實踐中，有關部門還把垃圾分類后被填埋和焚燒的混合垃圾減少稱為“減量”，甚至把焚燒減容稱為“減量”。“資源化”指“將廢物直接作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用”，并不包括能量回收（焚燒發電），然而相關部門的“生活垃圾資源化利用率”指標卻將焚燒處理折算后納入，這和《循環經濟促進法》中的定義顯然不一致。
因而，優先序原則（或廢棄物層級管理原則）能夠很好地統籌解決上述問題，該原則是國際公認的廢棄物管理原則，已被歐盟立法確認，并得到聯合國推薦。歐盟廢棄物框架指令確立的優先序為“預防產生、重復使用準備、循環再生、其他方式利用（如能源化利用）、末端處置”。聯合國《國家廢棄物管理戰略指南》提出的優先序為“預防產生、源頭減量、循環再生、利用、末端處置”。
《循環經濟促進法》提出的“減量化、再利用、資源化”類似于上述優先序原則的前三層，但沒有體現后兩層，從而出現斷裂；而《固體廢物污染環境防治法》的“減量化、資源化、無害化”實際上沒有進行嚴格定義，而且“三化”之間并沒有優先次序關系，現實生活垃圾管理中重末端、輕前端的情況多年來未有根本改變，與此關系密切。
建議引入全生命周期的系統性視角，明確廢棄物管理優先序原則
因此，我們建議引入全生命周期的系統性視角，明確廢棄物管理優先序原則，并明確優先序原則中出現的五個層級管理措施的定義，“資源化利用”不包括能源化利用、作為燃料利用。
建議法典草案污染防治編第四百六十二條關于固體廢物管理原則的條款修改為：我國固體廢物管理遵循“源頭減量—重復使用—循環再生—其他方式利用（包括能源化利用）—末端處置”的優先序原則，在產品—廢棄物全生命周期內統籌規劃，促進資源節約和利用，實現減污降碳，保護公眾健康不受有毒有害物質傷害，降低廢棄物管理所付出的社會成本，促進經濟社會可持續發展。
源頭減量，是指在物質、材料或產品變成廢棄物之前，就采取措施減少資源消耗和廢棄物產生。
重復使用，與一次性使用相對，是指物品在不改變原有性能、狀態的情況下，以同種目的反復多次使用達到一定次數。經過回收再生和重大維修的物品不是重復使用。
循環再生，即資源化利用、材料化利用，是指已經成為固體廢物的產品、包裝物或其他物料，通過拆解、再加工、堆肥等操作，將其中物質進行提取和轉化之后作為原材料，用于生產新的產品或原料。它包括將易腐垃圾通過生物處理進行利用；但不包括固體廢物能源化利用、作為燃料利用或填埋處理。
能源化利用，是指從廢棄物中提取能源或提取物質作為燃料的活動，包括達到一定能量轉化率的焚燒、填埋場沼氣利用等。
處置，是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學、生物特性的方法，達到減少已產生的固體廢物數量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險成分的活動，或者將固體廢物最終置于符合環境保護規定要求的填埋場的活動。
建議在明確“廢棄物管理優先序原則”的條目中，給出以上“源頭減量”“重復使用”“循環再生”“能源化利用”的定義，并將法典草案第四百六十四條中關于“處置”的定義移至上述條目中。
另外，建議法典草案第四百六十四條關于“利用”的定義改為：利用，包括重復使用、循環再生和能源化利用，是指物品在不改變原有性能、狀態的情況下、以同種目的反復多次使用達到一定次數，將固體廢物直接或者從中提取物質作為替代原材料使用的活動，或者將固體廢物直接或者從中提取物質作為燃料使用的活動。
這是因為重復使用、循環再生、能源化利用這三個層級都是對固體廢物的利用（盡管在資源節約和減污降碳上的作用差別很大），也是與國際上使用的recovery對應。
作者系天津市西青區零萌公益發展中心政策研究員
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