污水集中處理的模式及法律責任分擔
摘要：污水集中處理在實踐中具有多種模式，因此，排污者與治污者之間的法律關系也具有多樣性，相應的，污水集中處理中的法律責任（包括行政責任和民事責任）分擔也應具體問題具體分析。
污水集中處理是指運用市場化的機制與手段，按照最佳規模效益原則，在一定區域或流域范圍內將污水集中納入排污管網，實行集中處理和集中排放，也包括一些環保企業按照市場化運行方式集中管理或承包經營一定區域內相關排污企業的治污設施。它是污染集中控制的主要形式之一,與分散處理相比較，污水集中處理有利于降低污水處理的投資和運行成本，有利于實行有效的環境監督管理。隨著城市化推進和經濟社會轉型，特別是產業結構調整和產業集聚的不斷加快，污水從分散處理走向集中處理將成為發展的必然。但目前污水集中處理的法制環境還不健全，特別是有關法律責任分擔的問題幾乎沒有法律規定，也少有人論及，筆者結合浙江省污水集中處理的實踐對此問題作初步探討。
一、污水集中處理企業的主要模式
按照投資主體和運營方式的不同，浙江省污水集中處理的主要模式可概括為以下六種類型：
1．政府投資，事業管理。以杭州四堡污水處理廠為典型。其建設和運行費用都由財政撥給，而其收取的污水處理費為行政事業性收費，不能反映污水處理的真實成本，即收費標準不足以維持污水處理廠的運行。故此類處理廠不是按市場化方式來運行的。
2．政府投資，市場化運作。以紹興污水處理工程為代表。這類設施的建設資金來源與前者相同，不同的是工程建成以后，它是按企業化模式進行管理，按市場化方式進行運作，即組建治污股份有限公司，其設施的日常運行、大修、設備更新是依靠排污企業繳納處理費，以及由政府按照全額成本核定收費價格（包括設施的折舊、水電藥劑等日常開支）向其支付居民生活污水處理費。
3．民間投資，市場化運作。以嘉興洪合污水處理廠為典型。此類形式的污水處理廠投資來源于民間資金，政府給予投資者一些優惠承諾，如投資者可局部壟斷經營，在進廠污水少于效益平衡點時政府給以補貼等。政府允許公司按照處理成本加合理利潤向排污企業收取污水處理費。如嘉興洪合污水處理廠的污水處理價格由污水處理廠與排污企業商定，按排污企業在分散處理中的投入以及噸水運行成本，來核算集中處理所需收取的噸水費用。
4．聯合治污，市場化運作。以蕭山東片污水處理廠為代表。這種形式一般有多家排污企業作為股東聯合組建污水處理有限公司，根據污水處理廠實際開支，各排污企業分攤污水處理費用。在處理費中一般不包括設施的建設費。
5．物業化管理公司負責集中治理，市場化運作。以溫州平陽縣水頭制革污水處理廠為代表。這種形式的污水處理設施是同一工業園內的業主投資建設的，產權歸業主集體所有，此形式與聯合治污的不同在于不組建獨立的治污有限公司，而是將設施承包給了物業性質的管理公司運營。污水處理費由管理公司與業主協商以不同形式收取，所收費用一般包括設施運行費和管理公司的合理利潤，但不包括建設費。
6．環保企業負責集中治理，市場化運作。以平湖市綠色公司為典型。其做法為成立一民間出資的專業治污公司，承包排污企業已建成的環保設施，或委派專業人員進駐排污企業對污水處理進行現場管理。環保企業收取的費用主要為勞務費，在承包經營中還包括處理污水的藥劑支出、監測支出等日常費用。
二、有關污水集中處理中治污者與排污者的法律責任的規定和實踐
我國《環境保護法》、《水污染防治法》對排污者的責任作了概括性的規定，而對于污水集中處理中治污者與排污者的權利、義務和法律責任規定甚少，相關的有：
《水污染防治法》第19條：“城市污水集中處理設施按國家規定向排污者提供污水處理的有償服務，收取污水處理費用以保證污水處理設施的正常運行。
向城市污水集中處理設施排放污水，繳納污水處理費用的不再繳納排污費。
收取的污水處理費用必須用于城市污水集中處理設施的建設和運行，不得挪作他用。”
第48條：“違反本法第十四條第二款規定，排污單位故意不正常使用水污染物處理設施，或者未經環境保護部門批準，擅自拆除、閑置水污染物處理設施，排放污染物超過規定標準的，由縣級以上地方人民政府環境保護部門責令恢復正常使用或者限期重新安裝使用，并處罰款。”
《水污染防治法實施細則》第15條：“城市污水集中處理設施出水水質，按照國家規定的或者地方規定的污染物排放標準執行。
城市污水集中處理的營運單位，應當對城市污水集中處理設施的出水水質負責。”
建設部、國家環境保護總局共同制定的《城市污水處理及污染防治技術政策》中規定：“對排入城市污水收集系統的工業廢水應嚴格控制重金屬、有毒有害物質，并在廠內進行預處理，使其達到國家和行業規定的排放標準。”
由于現行法規規定過于籠統，對一些概念也沒有明確界定，從而影響法規的適用，如城市污水集中處理設施是否包括民間投資興建的城鎮污水處理廠和排污企業聯合興建的污水處理廠，向這些處理廠排放污水并繳納費用是否可不再繳納排污費？又如污水處理企業是否也屬第48條中的排污單位？再如《水污染防治法實施細則》第15條中規定的“城市污水集中處理的營運單位”是否也包括委派專業人員去排污企業的治污公司？
在浙江省污水集中處理的實踐中，有些通過合同約定的方式來確定排污者和治污者的法律責任分擔，如平湖市綠色公司與排污企業在合同中規定：因污水處理后不能達標排放而引起的超標排污費、罰款等有綠色公司承擔；因排放污水的量和質超過治理設施設計要求，污水處理中出現的責任問題由排污企業承擔，并補償綠色公司超支運營費用。又如金華婺城區四家造紙企業與專業環保公司簽訂合同約定：排污企業只要根據產品的產量或排污量按照事先核定好的價格支付相應費用，把污水處理責任轉移給專業公司，相關的治污費用、運行費用、排污費用及由污染引起的糾紛、賠償等均由專業環保公司承擔。 這種通過合同確定責任承擔者的方式也是值得研究的。合同對當事人當然具有約束力，但是否可通過約定改變對外承擔法律責任的責任主體呢？
三、污水集中處理中排污者與治污者的法律關系分析
要對浙江污水集中處理各種形式中治污者與排污者的責任承擔問題進行研究，就要先對排污者與治污者的法律關系性質進行分析。
法律關系的性質與企業的投資主體無關，因此不考慮企業的投資主體。筆者認為上述六種模式中存在著兩類法律關系：前四種模式中，治污者與排污者之間的法律關系為承攬合同關系，后兩種模式中，兩者間的法律關系為委托合同關系。
承攬合同是承攬人按照定作人的要求獨立完成工作，交付工作成果，定作人給付報酬的合同。 在前四種處理模式中無論誰投資建立了污水處理企業，它一旦成立就是一個獨立的法人，且擁有自己的污水集中處理設施、技術、勞力等。在污水集中處理合同中，污水處理企業以將排污者的污水處理成可達標排放的廢水這一工作的完成為目的，根據污水的不同性質按排污者的要求依靠自己的設施獨立完成工作，在污水處理企業不能完成達標排放這一工作任務時要承擔風險責任。所以筆者認為前四種集中處理模式中治污者與排污者之間的法律關系滿足承攬合同的特征，應為承攬合同關系。
有學者認為“定作”、“交付工作成果”的法律措辭與污染的處理過程和結果不符，所以污染集中處理合同不是承攬合同而是委托合同。 筆者認為這是對法律條文過于機械的理解。根據史尚寬先生對此問題的解釋，定作應理解為根據定作人要求進行工作。交付工作成果應理解為完成一定之工作，而不應狹義的理解為交付某物。史尚寬先生曾舉例：醫師為承攬時，有僅以施行手術或診斷處方為工作者，亦有以痊愈為工作者。 醫師診斷處方都可視為交付工作成果，那么自然也可將處理污水使其達標排放理解為交付工作成果。
有學者將所有污染集中處理合同都理解為委托合同，同時又認為受托者（即污水治理企業）應對外獨立承擔法律責任。 這種觀點是違背委托合同的基本法律特征的。 委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事物的合同。 在委托合同中委托人和受托人之間是內部關系，內部的約定不能改變對外承擔法律責任的責任主體。如果因受托人的過錯給委托人造成損失，在委托人在對外承擔了責任之后可向受托人追償。
在污水集中處理的后兩種模式中，雖然物業管理公司或環保企業大多是獨立的企業法人，但它們主要提供的是技術與勞務，治污設施是通過承包的形式獲得的，因此不能認為依靠自己的設施獨立完成工作，不符合承攬合同中承攬人的工作具有獨立性這一特征。而且依民法理論，它們與排污企業所簽訂的承包合同或委托運營合同屬于內部約定，不能改變對外法律責任的承擔。從外部看來，物業管理公司或環保企業通過承包或派技術人員的方式成為了排污企業中治污部門的一部分，它們是以排污企業的名義和費用為排污企業處理污水。雖然有些環保企業與排污企業訂有不達標排放承擔違約責任的條款，但對環保企業而言，治污設施的設計、規模和運作能力等重要因素都不在它的可控范圍之內，所以合同的標的是完成工作的過程，即提供技術和勞務代為處理污水，而非工作成果。由此看來在此兩類形式中排污者和治污者的法律關系更符合委托合同的特征。
四、污水集中治理的法律責任分擔
（一）環境行政責任的分擔
《水污染防治法》48條規定排污單位故意不正常使用水污染物處理設施導致超標排放污水要承擔行政責任，那么污水經集中處理后仍超標排放，誰該承擔行政責任呢？由于承擔行政責任是以違反行政法律規范為前提的，且私法的約定不能改變公法上規定的責任是行政法的基本原理，所以討論此問題首先要看環境行政法律規范。
《水污染防治法》第19條第2款：“向城市污水集中處理設施排放污水，繳納污水處理費用的不再繳納排污費。”此款規定不盡合理的，因為它混淆了排污費與污水處理費的性質，且與《水污染防治法》第15條所規定的向水體排污就收費，超標加倍收費的原則相沖突，但在目前污水集中處理設施極度缺乏并且缺少資金維持其正常運行的實情下，也有其一定的現實意義。結合《水污染防治法》第15條和第19條，我們或許可以得出這樣的結論：在目前排污企業向城市污水集中處理設施排放污水且繳納污水處理費用后將被視同為沒有排污，即該排污企業被免除了承擔行政責任的可能。筆者認為，為了促使市場的公平運作，《水污染防治法》第19條第2款中所指的“城市污水集中處理設施”應包括民間投資興建的城鎮污水處理廠和排污企業聯合興建的污水處理廠，向這些處理廠排放污水并繳納費用后，也不應再繳納排污費，同時也應被免除承擔環境行政責任的可能性。但物業管理公司或環保企業承包運營的污水處理設施不應被包括在“城市污水集中處理設施”之內，因為在這種情況下污水處理設施仍為排污企業的一部分，所以不應免除排污企業承擔行政責任的可能。當然這需要行政法規的細化規定。
與污水集中處理的其他模式相比，聯合治污模式中治污企業和排污企業的關系更密切，排污企業有可能為了規避超標排污的行政責任而建立一個污水集中處理企業。為了防止這種情況出現，在聯合治污企業建立審批時對其資金、設施、技術都應嚴格把關，確保其設施的治污能力能滿足污水處理的要求，在故意不正常使用設施致超標排放時，環保部門只要有合理懷疑其股東（排污企業）存在逃避行政責任的可能，便可以對作為股東的排污單位分別處罰。因為聯合治污企業一般只向股東企業收取設施運行費和合理利潤而很少收取設施建設費，所以在某些情況下我們仍可將污水處理設施視為排污企業的一部分，從而排污者與治污者的關系更接近于第五種形式中的委托治污。
《城市污水處理及污染防治技術政策》中規定：“對排入城市污水收集系統的工業廢水應嚴格控制重金屬、有毒有害物質，并在廠內進行預處理，使其達到國家和行業規定的排放標準。”從這一規定可以看出排污企業有義務對排入污水集中處理企業的污水進行預處理并達到一定標準，但該規定沒有明確排污企業違反了此法定義務是否要承擔行政責任，要承擔怎樣的行政責任，這又需要法律的細化。
《水污染防治法實施細則》第15條雖然作出了：“城市污水集中處理的營運單位，應當對城市污水集中處理設施的出水水質負責。”的規定，但并無規定經集中處理后出水水質仍不達標排放，城市污水集中處理的營運單位應承擔何種責任？而且“城市污水集中處理的營運單位”的范圍是多大？這都需要立法的完善。筆者認為污水集中處理企業如故意不正常使用處理設施而引起超標出水，應視同排污單位按《水污染防治法》48條規定承擔行政責任；如因排污企業預處理不合格所致出水超標，應由排污企業承擔相應行政責任。至于營運單位的范圍仍以包括前四種模式中的集中處理企業為妥。
屬第六種模式的平湖市綠色公司與排污企業在合同中約定：因廢水處理后不能達標排放而引起的超標排污費、罰款等有綠色公司承擔。金華婺城環保公司的約定是只要排污企業按約繳費，一切責任均由其承擔。但私法的約定不能改變公法上規定的責任，因此這一約定并不能改變行政責任的責任主體，而只在作出約定的當事人之間有效力。
（二）環境民事責任的分擔
污水集中處理企業排放處理后的廢水造成環境損害，應由排污者還是集中處理企業來承擔民事責任？民事責任的承擔主體將根據污水集中處理中存在的不同法律關系而不同。
排污者與集中處理企業間存在的法律關系性質為委托合同的，無論污水是超標還是達標排放引起的環境損害，都應先由排污企業對外承擔責任，之后排污企業可依合同或依法要求集中處理企業賠償損失。
排污者與集中處理企業間存在的法律關系性質為承攬合同的，由于承攬人是承攬事項的獨立主體，因此它能成為對外承擔法律責任的獨立主體。問題在于若承攬人執行承攬事項時發生侵權，定作人的責任如何，我國法律對此尚無明確規定。對此，國外和臺灣地區的有關法律規定我們可以借鑒。如日本民法716條和臺灣民法189條中規定：承攬人因執行承攬事項，不法侵害他人之權利者，定作人不負賠償責任。但定作人于定作或指示有過失者，不在此限。 按此規定，排污企業（定作人）原則上對污水集中處理企業的侵權行為不負責任，但若在定作或指示時有過失，比如明知超出污水集中處理企業（承攬人）的治污能力仍與其訂立治污合同，或者排放的污水不符合預處理標準，那么一旦發生環境損害排污企業不能免除民事責任。在英美法，定作人對于承攬人之行為，因定作人之過失，或因其承攬之性質有為定作人之義務履行或有加重承攬人之責任者，定作人亦應負代理責任。 因為達標排放是排污企業“依法令負有為特定事項之義務”，所以承攬污水處理是在為排污企業代為履行法定義務，而且污水處理這一承攬事項屬于“若非適當為深切之注意，易生損害者”，也就意味著此承攬的性質有加重集中處理企業的責任。據此承攬之性質排污企業（定作人）也應對污水集中處理企業（承攬人）之不注意過失負責。
污水集中治理合同的標的物——污水具有高度的環境風險，即使在無過錯的情況下也可能產生環境損害，而這種風險是由排污企業轉移給污水集中處理企業的。再考慮到目前所收取的污水處理費過低，大多不是市場運作的真實成本，有許多處理費不包括設施建設費，有一些甚至低于設施運行費，所以我國污水集中治理企業的存在更多地體現出其公益性。又鑒于因環境侵權而引起的民事賠償責任實行無過錯責任原則，因此為了體現社會公平，也為了促進環保產業的可持續發展，可借鑒英美法對此問題的規定，當污水集中處理企業排放處理后的廢水引起環境損害時，應由排污企業和污水集中治理企業負連帶責任。當然也可借鑒日本和臺灣地區的做法，在污水集中處理企業過失明顯而排污企業沒有過失的情況下，可按過失程度分別判令責任，即排污企業可不負連帶責任而負較小責任，但不應免除民事責任。
排污行為本身往往具有社會妥當性、合法性、價值性和公益性，污水集中處理企業的排污行為更是具有正當性，另一方面污水引起的環境損害大多受害地域廣、受害人數多、賠償數額巨大，因此極有可能一旦發生環境損害就導致污水處理企業無力賠償而破產倒閉，使更多的污水得不到處理從而引發更大的環境災難。在此情況下迫切需要建立和健全污水集中處理的財務擔保制度、責任保險制度、行政補償制度和國家給付制度。只有這一系列環境責任社會化制度的推行，才能即保障受害者的利益又保障經濟的順利發展和環保產業的市場化。
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