讓生態環境損害賠償制度更科學更精細
【谷騰環保網訊】生態環境損害賠償制度是我國生態文明體制改革的一項重要制度創設。從2015年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》到2017年《生態環境損害賠償制度改革方案》，生態環境損害賠償制度經歷了從試點試行到全面推廣的發展歷程；《民法典》第1235條為生態環境損害賠償制度提供了實體法依據；《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《管理規定》）從總體要求和目標、任務分工、工作程序、保障機制等方面對生態環境損害賠償制度實施的重點內容作出規定。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》對“統籌推進生態環境損害賠償”作出重要決策部署。經過十余年的實踐發展，生態環境損害賠償制度改革基于政策和法治協同推進，階段性目標已基本完成。
當前，生態環境損害賠償制度改革工作進入縱深發展的關鍵階段，既應關注損害賠償制度自身的健全完善，還應注重制度實施的系統性、科學性和規范性，促進與相關制度和機制的協同配合。2025年1月，生態環境部等12家單位聯合印發《關于深入推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》），在2020年《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》的基礎上作出了補充和完善。《意見》依循問題導向和目標導向原則，根據改革目標任務的具體需要，使生態環境損害賠償制度的內容更加科學和精細，對深入推動生態環境損害賠償制度改革、保障國家生態安全具有重大意義。
依循問題導向原則，明確案件分類標準
在生態環境損害賠償實踐中，案件劃分和判定原則、辦案要求不明確，標準難以統一等現實等問題困擾著地方實踐。《意見》回應實踐關切，就如何認定《管理規定》中的“顯著輕微案件”和“重大案件”作出詳細規定，明確了“簡單案件”的辦案要求，通過細化標準實現案件的科學分類、分級處理。
首先，將損害數額極小或者生態環境損害行為未造成明顯影響作為“顯著輕微案件”的判斷標準。損害數額極小的判定，交由各省級賠償權利人及其指定的部門或機構根據本地區本領域的實際情況規定，便于因地制宜、分類施策。針對如何判定未造成明顯影響，《意見》結合不同生態環境要素的特點，通過分類列舉的方式明確了綜合評判時需要考慮關鍵因素。《意見》還規定了顯著輕微案件應當啟動索賠的例外情形，體現出對重點生態功能區的剛性保護和對多次違法賠償義務人的嚴格追責，兼顧制度剛性與實踐彈性。
其次，明確“簡單案件”中認定“損害事實簡單”“責任認定無爭議”“損害較小”的具體標準和情形。針對簡單案件，可以通過專家評估或由相關行政機關通過與案件相關的法律文書、監測報告等資料綜合作出認定，通過程序簡化實現責任的快速認定，從而提高辦案效率、降低行政成本。其中，“損害較小”的數額上限可由省級賠償權利人及其指定的部門或機構根據本地經濟社會發展情況適當調整。此外，《意見》還指出可以通過類案參考、典型案例評析等方式統一綜合認定尺度。
再次，《意見》明確了《管理規定》中規定的“重大案件”的范圍，明確了五類屬于“重大案件”的具體情形，這對建立健全重大案件信息報告機制和重大案件督辦機制具有重要意義。
這些精細的制度設計，有利于進一步實現生態環境損害賠償案件的分級分類管理，避免“一刀切”式的無差別索賠，提高生態環境損害賠償工作的規范性和可操作性：對于顯著輕微案件的劃定，可避免行政資源的浪費；通過簡化簡單案件的辦理和評估流程，可提升辦案效率并推動類案辦理和辦案標準的統一，有利于集中資源和力量高效處理重大案件，推進重大案件辦理督辦。
細化程序內容，健全制度保障機制
《意見》聚焦程序細化、標準統一、流程簡化等多個維度，從案件線索篩查、損害調查、鑒定評估等方面為生態環境損害賠償制度的有效實施提供保障。
在案件線索篩查方面，《意見》鼓勵賠償權利人結合本地區工作實際，加密線索篩查頻次、加大線索篩查力度，同時還強調發揮生態環境部門的牽頭指導作用，統籌推進本區域線索篩查整體工作，要求定期匯總分析線索篩查情況和有關工作進展，并做好信息共享。這些規定對于提高線索篩查工作的規范性具有重要意義。
在損害調查方面，《意見》注重技術賦能，要求充分運用技術手段，引入物量平衡等分析方法以強化調查客觀性，并在《管理規定》的基礎上進一步明確了調查內容，包括“違法行為發生頻次、持續時間、影響范圍、造成的實際損害”。同時，還明確了勘驗筆錄或詢問筆錄、調查報告、行政處理決定、檢測或監測報告、鑒定意見或鑒定評估報告、生效法律文書的證明效力，規定可以組建聯合調查組開展生態環境損害調查。
在鑒定評估方面，《意見》充分考慮生態環境損害鑒定評估環節多、耗時久、周期長等特點，明確“開展生態環境損害鑒定評估的時間不計入辦案期限”。針對技術薄弱、實施難度大等現實困難，《意見》要求國家建立健全統一的生態環境損害鑒定評估技術標準體系，制定發布相關技術標準和專項技術規范等，鼓勵各地制定專項工作指南、生態環境損害修復效果評估方法等，為提高鑒定評估的效率和科學性、促進生態環境損害賠償制度的實施提供保障。《意見》還規定了鑒定評估報告的具體內容，要求鑒定評估報告應當明確生態環境損害是否可以修復，對于部分可以修復的則應當明確可以修復的區域范圍和要求。針對簡單案件的鑒定評估，《意見》規定可以簡化流程，減少冗余的繁瑣環節，同時還細化了鑒定評估專家的選取辦法和具體要求。
強化部門聯動，優化多重協同機制
生態環境損害賠償制度涉及多個主管部門，內在地要求部門之間相互配合、有效協同。《意見》貫徹生態環境保護的系統整體觀，進一步強化了部門間協調，有利于構建多維協同、多元追責、深度聯動的治理體系。
首先，注重與行政執法的銜接。為了實現損害賠償與行政執法聯絡常態化、信息共享、移交暢通、調查聯動，《意見》要求建立健全生態環境損害賠償與行政執法銜接機制，明確了銜接的具體內容，并特別強調了一些關鍵工作環節的銜接。特別是在在索賠啟動方面，《意見》明確通過行政執法、訴訟等已實現修復的案件可不啟動索賠，避免重復追責，也對線索篩查的統籌推進和信息共享提出了更高要求。
其次，強化賠償磋商與司法程序的銜接機制。《意見》明確了“磋商不成”的具體情形，規定司法確認未通過后應當重新磋商一次，未果則及時起訴，避免“久磋不決、久拖不決”。同時，要求繼續加強與環境公益訴訟的銜接，兩者互相支持、相互補充，共同為生態環境修復提供保障。《意見》還要求人民法院將不履行或者不完全履行義務的賠償義務人列入失信被執行人名單，以強化協議的約束力和執行力，為賠償協議的執行提供司法保障。
再次，深化與人民檢察院的協同聯動。《意見》的相關規定有利于推動人民檢察院的全過程參與和監督，增強生態環境損害賠償制度實施的公正性、公開性和規范性，這主要體現為四個方面。一是建立反饋機制，對人民檢察院移送的線索決定不啟動的，應當向移送線索的人民檢察院及時反饋；二是在啟動生態環境損害賠償調查后，可以同時告知有管轄權的人民法院和人民檢察院；三是人民檢察院可以對生態環境損害賠償磋商和訴訟提供法律支持；四是在磋商、訴訟、修復、申請強制執行等環節，可以邀請人民檢察院履行參與、支持起訴、監督等職能或權利，實現與人民檢察院的密切配合。
此外，從聯合發文的部門看，新版《意見》新增“國家疾控局”，體現了生態環境保護與公共衛生管理和公眾健康保護的目標協同，這有利于生態環境與公眾健康保護的協同推進。
細化修復方式，確保及時有效修復
推動受損的生態環境得到及時修復，是生態環境損害賠償制度的內在要求。為此，《意見》聚焦生態環境損害修復的統籌指導和效果評估，細化了生態環境損害修復的具體要求。
一方面，《意見》將生態環境損害分為可以修復和無法修復或者無法完全修復兩種情形。對于可以修復的生態環境損害，要求在修復時注重體現環境資源生態功能價值；對于無法修復或者無法完全修復的生態環境損害，則豐富了責任履行的方式和情形，鼓勵開展替代修復以實現生態環境及其服務功能等量恢復。在選擇替代修復項目時，應將生態修復與民生改善相結合，以實現環境效益與社會效益的有機結合。同時，《意見》還鼓勵因地制宜建設生態環境損害賠償修復基地，探索政策協同機制，提高生態環境損害修復綜合效應。
另一方面，注重生態環境修復效果評估。《意見》將生態環境修復效果評估作為必要內容納入賠償協議，要求修復完成后由賠償權利人及其指定的部門或機構組織效果評估，強調了修復效果評估的必要性；若修復效果未達到修復方案確定的修復目標，賠償義務人應當繼續開展修復。此外，還增加了可以不組織開展修復效果評估的具體情形，使制度設計更為嚴謹。
生態環境損害賠償制度建設對推動人與自然和諧共生的中國式現代化具有重要意義。《意見》的實施，將進一步促進生態環境損害賠償制度的法治化、專業化、規范化，使生態環境損害賠償制度內容更加科學和精細，其制度價值得到更為充分的體現，在生態文明法治建設中發揮更加重要的作用。
（作者：于文軒，中國政法大學民商經濟法學院副院長、生態與資源法治研究中心主任，教授、博士生導師；孫昭宇，中國人民公安大學法學院講師）
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