過罰失衡隱患大，倍率罰款模式有待優化
【谷騰環保網訊】《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）在立法過程中對罰款設定模式進行了諸多考量，保留了部分倍率式罰款方式。如，第1086條生態環境服務機構弄虛作假，第1089條污染事故，第1093條生產、銷售不符合標準的產品，第1095條燃用不符合標準燃料，第1099條生產超過排放標準機動車等。這種方式的優點是可以直接適用于處理不同違法情節，能夠根據處罰當時物價水平與經濟發展程度進行調整，有效控制自由裁量空間，減少法律修改頻率，維護法律的安定性與統一性。但是，經過深入剖析，筆者發現這些條款實際上存在著巨大的法律風險，為維護執法公正性和權威性，須對此做出修改。
基數評估難題引發行政成本劇增與權力尋租隱患
倍率式罰款的關鍵在于基數的確定。然而，在實際操作中，對基數的準確評估面臨重重困難。
以生態環境服務機構弄虛作假為例，《法典草案》第1086條規定“處所收費用三倍以上五倍以下的罰款”，此處“所收費用”作為基數，看似明確，但在實際情況中，生態環境服務項目繁多且復雜，收費標準并不統一，有些項目可能涉及多種服務內容交叉計費，導致確定真實的“所收費用”需要執法人員耗費大量時間和精力去調查取證，不僅要梳理服務合同、財務賬目等資料，還可能需要專業的財務審計人員協助。
同樣，在《法典草案》第1089條關于污染事故的罰款中，若以損失類作為倍率式基數，對污染造成的生態環境損失評估認定具備極強的主觀性，不同的評估機構、評估方法可能得出差異巨大的結果，極易導致上下限失控造成過罰不當，容易造成執法人員的權力尋租。而且，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第九項規定，違法所得或者致使公私財產損失三十萬元以上的已經構成刑事犯罪，也就是將此種類型的行政處罰的上限基本限定在90萬元以下。可見，相比于傳統的數值數距式罰款設定方式，倍率式罰款方式更易造成過罰不相當。
一方面，這種基數難以準確評估的狀況，極大地增加了行政成本。執法部門需要投入更多的人力、物力和時間成本來確定罰款基數，降低了執法效率。更為嚴重的是，基數確定的模糊性和復雜性為權力尋租提供了空間。由于罰款數額與基數緊密相關，基數確定過程中的人為因素增多，可能使得一些相對人通過不正當手段干擾基數的認定，進而影響罰款數額的確定，破壞執法公正性和權威性。
罰款失衡極易導致過罰不當與懲戒乏力
在部分條款中，以處置費用等作為倍率式罰款的基數，可能出現處置費用極低的情形，使得罰款數額無法對違法行為產生足夠的約束力，違背了過罰相當原則。例如，在一些小型企業或個體經營中，涉及的污染處置費用可能本身就很少，即便按照較高的倍率進行罰款，最終的罰款金額也可能遠低于其違法行為所造成的生態環境破壞損失以及潛在的違法收益。以《法典草案》第1095條燃用不符合標準燃料為例，如果企業使用不符合標準燃料的規模較小，其燃料處置費用相對較低，以該處置費用為基數乘以一定倍率后，罰款金額對于企業來說可能無關痛癢，無法起到有效遏制其繼續違法的作用。
此外，與其他相關類似違法行為的處罰相比，這種以低處置費用為基數的倍率式罰款，可能導致處罰力度失衡。如《法典草案》第1102條規定偽造機動車、非道路移動機械、鐵路機車排放檢驗結果或者出具虛假排放檢驗報告，沒收違法所得，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款；而《法典草案》第1086條中生態環境服務機構弄虛作假，若所收費用基數較低，即便按最高倍率罰款，可能也遠低于前者的處罰下限，這顯然有違過罰相當原則，使得不同違法行為之間的處罰缺乏合理的梯度和公平性。
再如《法典草案》第1082條第一款規定，對建設單位未依法報批環評的，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，投資額不足一百萬元的，按一百萬元計算。第二款規定，建設單位未依法備案建設項目生態環境影響登記表的，由生態環境主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。如此設置倍率式罰款方式，在投資額為一百萬元至五百萬元的情況下，可能導致對應當報批環評的建設項目的罰款數額小于五萬元，形成對“可能造成重大、輕度生態環境影響的，應當編制生態環境影響報告書、表”類建設項目未批先建罰款數額竟然低于“對生態環境影響很小的，應當填報生態環境影響登記表”類建設項目的悖論。
這種“重罪輕罰、輕罪重處”的矛盾，不僅削弱了法律的權威性與震懾力，也背離了“過罰相當”的法治原則，亟待通過條款優化予以解決。
對《法典草案》的修改建議
《生態環境法典》對罰款模式的選擇，應始終以“有效遏制違法、保障執法公正、降低行政成本”為核心目標。倍率式罰款在理論上的“靈活性”難以掩蓋實踐中的“操作性缺陷”。而數值數距式罰款通過裁量基準的精細化設計，既能適應個案差異，又能避免基數認定的復雜性。建議對《法典草案》相關條款進行修改，將部分倍率式罰款改為數值數距式罰款。
綜上，筆者建議，將第1086條“處所收費用三倍以上五倍以下的罰款”修改為“處十萬元以上五十萬元以下的罰款”；
將第1089條“按照污染事故造成直接損失的一倍以上三倍以下計算罰款”修改為“處二十萬元以上一百萬元以下的罰款”，通過明確具體的罰款區間，避免因基數難以確定帶來的執法困境和不公平現象。對于其他涉及倍率式罰款的條款，也應根據違法行為的性質、危害程度等綜合因素，合理設定數值數距式罰款區間。
同時，為確保罰款數額的合理性和公平性，應設定裁量基準。環境行政執法主體在處理個案時，可依據裁量基準，結合環境行政違法行為的具體情節，如違法持續時間、造成的生態環境損害程度、企業規模、主觀惡意程度等，以及其他需要考慮的因素，合理確定罰款數額，從而充分體現過罰相當原則，有效打擊生態環境違法行為，切實保護生態環境。
作者單位：山東省煙臺市生態環境局海陽分局
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