中美城市工業廢棄地污染治理的比較
20世紀70年代以來，伴隨著后工業時代的來臨、世界經濟格局和城市產業結構的巨大變化，城市工業廢棄地問題日益成為城市管理者和公眾關注的焦點問題之一[1-3]。我國城市化進程的加快，土地資源的緊缺，人口的劇增使得城市用地日益緊張，因而城市工業廢棄地治理再開發是實現城市可持續發展的必然選擇[4，5]。但是城市工業廢棄地中常常包含許多危害物質，對人體健康和生態環境造成現實的或潛在的危害[6]。科學合理的工業廢棄地治理會給城市帶來巨大的綜合效益（見表1）。發達國家尤其是美國工業廢棄地治理取得的經驗教訓值得借鑒。本文主要分析中美城市工業廢棄地污染治理的差異，指出我國存在的主要問題，提出改進建議。
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表1 城市工業廢棄地治理帶來的社會、經濟和生態環境效益
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1 美國城市工業廢棄地治理體系
1.1 管理機構
美國的環境管理是由聯邦政府和州政府分級實施，聯邦政府主要通過國家環境保護局實施相關政策法規；而州政府在聯邦政府的法律框架下，根據本州的實際情況成立環境管理機構、制定并實施適合本州的環境法規。對城市工業廢棄地污染治理美國業已形成了包括聯邦政府、州政府、地方政府、社區和非政府組織在內的自上而下共同參與的管理機制。
1.2 政策與法規
20世紀70 年代末的臘夫運河（Love Canal）等事件促使美國國會專門針對污染工業廢棄地制定了嚴格的法律法規。1974年頒布實施并于1984年修改的《固體廢物處置法》又稱《資源保護和回收法》，1980年頒布了《綜合環境反應、補償和責任法》又稱《超級基金法》，2002年實施了《小企業污染免責和棕地再開發法》，其他法律法規中也有涉及到工業廢棄地污染治理的條款，形成了較為完善的土地保護和污染治理的法規體系。此外，美國國家環保局于1997年5月制定了《棕地全國聯合行動議程》，將經濟發展、社區復興和環境保護結合起來，由公共部門和私有部門聯合起來一起治理工業廢棄地的污染問題。美國各州都實行的“自愿者清理計劃”有力地促進了工業廢棄地治理進程[7]。
1.3 責任認定
《超級基金法》實施初期，規定工業廢棄地污染的責任認定采用追溯既往的方式，即包括土地、廠房、設施等不動產的污染者、所有者和使用者都必須承擔法律上的連帶責任。目前，美國采用以“污染者付費”為主導、相關責任主體共同承擔責任的原則。
1.4 治理資金來源
資金是工業廢棄地治理得以順利實施的根本保障。美國建立了一個針對工業廢棄地治理有效的資金籌集和管理方式——“超級基金”，資助污染危害嚴重的工業廢棄地的清理和再開發。此外，各個州政府也設立了工業廢棄地治理專項資金。《超級基金法》規定，工業廢棄地污染治理資金由污染物質的排放者、泄漏者、營運者和所有者承擔。對于上述責任主體無法承擔的、污染嚴重的工業廢棄地的治理費用由“超級基金”承擔。市場機制是籌集工業廢棄地治理資金的有效手段。美國采用了如稅收、資金補貼、貸款、擔保等經濟手段吸引私人投資者加入到工業廢棄地的治理之中。此外，工業廢棄地的開發商根據可能獲得的經濟收益，可以根據協議承擔一部分治理費用。社區居民可以根據獲得的綜合效益，提供一定的資金支持。
1.5 污染風險評估
工業廢棄地中常常包含許多有毒有害物質，對人體健康、生態環境和建筑都存在著現實或潛在的危害。因此，工業廢棄地開發治理之前需要對其污染狀況、污染程度進行調查和風險等級評估，根據污染風險等級確定治理措施及程序。美國工業廢棄地污染風險評估的步驟如下[8]：①危害識別；②風險評估；③危害評估；④風險等級劃分。美國采用污染等級評估體系和國家優先清單，經過調查和風險評估，針對工業廢棄地的污染嚴重程度，優先治理污染嚴重的地塊。
1.6 治理方法與技術
對工業廢棄地進行風險等級評估以后，就要根據風險等級采取不同的治理方法和技術。每種修復方法都必須具有實用性、兼容性、有效性和實效性。針對不同污染物的危害程度不同，采用合適的修復技術，通常有物理化學修復法、微生物修復法、植物修復法等。物理方法主要有換土法、熱處理法、土壤淋洗技術等；化學方法主要有化學固定法、生物淋洗試劑法、電動修復法、化學降解法等；植物修復法主要有植物穩定、植物揮發、植物提取3種；微生物方法是近年來開始受到重視的新方法，但是還處于試驗階段。
1.7 再利用用途
工業廢棄地治理后開發建設成為新型工業園、商業中心、教育科技園、廣播中心、各種住宅區、綠地、公園、博物館、展覽館、高爾夫球場等。如世界上昔日最大的、位于美國東北部的Windham紡織廠，如今正在被改造為一個集高科技、研發、辦公于一體的綜合性科研與生產基地[9]。美國西弗吉尼亞州的威靈地區一個面積達十公頃的廢棄鋼鐵廠被改造為商業服務中心，創造了大量的就業機會和稅收。
1.8 信息管理
在工業廢棄地治理過程中，美國重視環境治理信息的充分公開，為公眾參與提供了良好的平臺。工業廢棄地治理過程中，污染狀況的調查、風險等級的評估、清理標準與技術的選擇、污染清理的實施單位都有聯邦政府、州政府、地方政府、社區居民與專家學者共同參與商討決定后得以實施。
2 國內城市工業廢棄地治理體系
2.1 管理機構
我國城市工業廢棄地治理納入到城市環境保護部門管理之下，還沒有成立有效的政府管理機構。城市環境保護部門對工業廢棄地治理很少重視。與城市大氣污染、水污染治理相比，城市工業廢棄地治理在機構和人員設置、資金投入、新技術應用、環境治理規劃和實施以及科研項目支持上存在著嚴重的不足。
2.2 政策與立法
我國已經制定了防治大氣、水、環境噪聲、固體廢物、放射性污染和保護海洋環境的法律，但是還沒有專門防治城市土地污染的法律，土壤環境標準體系也未形成。《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持條例》等法律法規中有各種使用土地必須符合國家有關法規的要求，但是對于工業廢棄地污染源的確認、污染者的法律經濟責任的認定等問題涉及很少。當前，一些相關部門也認識到問題的嚴重性，采取了一些措施。《國民經濟和社會發展第十一個五年計劃綱要》明確要求“開展全國土壤污染現狀調查，綜合治理土壤污染”。國家環境保護總局已經啟動了全國土壤污染現狀調查，包括城市工業廢棄地污染現狀調查。同時，我國的土壤污染立法工作也已經啟動。
2.3 責任認定
我國土地是國家所有，建國后至20世紀90年代初期，城市土地使用實行的是單一的、無償與無限期的行政劃撥制，這給城市土地閑置、被污染埋下了隱患。加之土壤污染具有隱蔽性、復雜性、滯后性、積累性和不可逆性等特點，其污染責任認定十分困難。我國城市工業廢棄地污染的主要來源是那些高污染、高消耗的機械、化工、紡織、冶金等傳統國有企業，由于體制和機制的制約，其污染的經濟與法律責任很難認定，污染治理工作困難很大。
2.4 治理資金來源
我國目前環境污染防治主要遵循的是“污染者付費”的原則。但是城市工業廢棄地污染具有隱蔽性、滯后性、復雜性等特點，其污染責任認定困難，治理風險大，私人投資者不愿意投資，因而污染治理主要是政府出資，加大政府財政負擔。但是政府資金有限，不能滿足污染治理的需要。
2.5 污染風險評估
國內還沒有針對城市工業廢棄地污染風險等級的評估標準，缺乏科學有效的風險管理。對其風險評估也僅僅是針對人體健康的危害，而很少關注污染對環境和建筑的危害。國內針對城市工業廢棄地污染的環境評價很少，只有針對農用地的土壤環境質量評估標準，而不能適用于城市工業廢棄地污染的風險評估與管理。
2.6 治理方法與技術
國內工業廢棄地污染治理的方法單一、技術落后。工業廢棄地污染主要有重金屬污染和有機物污染等，其污染治理主要采用傳統的物理化學修復法、植物修復法等，而對國外流行的新技術如微生物修復法缺乏重視。
2.7 再利用用途
國內城市工業廢棄地的再開發主要以房地產為主導。開發商往往為了追求高額的經濟利益而興建高級住宅、高級辦公樓、商業中心等，卻很少考慮到中低階層的承受能力和當地居民的消費潛力。
2.8 信息管理
國內還沒有實施全面的城市工業廢棄地污染調查，沒有建立有效收集城市工業廢棄地污染的數量、布局、危害程度等基本信息的數據管理系統，更不用說信息公開共享了。
3 我國城市工業廢棄地治理的改進建議
3.1 建立健全管理機構
目前，我國的城市工業廢棄地污染的面積、數量、分布和危害程度不清，治理措施缺乏針對性。為了充分利用城市工業廢棄地，使其發揮應有的作用，應該成立專門管理機構，統一部署和指導治理工作，成立專門的開發治理機構，對工業廢棄地實施治理。環境保護部門、其他政府部門、非政府組織以及社區和公眾都應該積極參與到工業廢棄地的治理之中。“積力之舉無不勝，眾智之為無不成”。在健全的管理機制下，各級環保部門形成上下合力，環保部門和科研單位形成業務合力，環保和財政等部門之間形成部門合力，使我國工業廢棄地治理工作得以順利進行。
3.2 完善污染治理政策與法規
完善的污染治理法規是工業廢棄地治理的前提條件。我國已經制定了防治大氣、水、環境噪聲、固體廢物等方面的法律，但是防治工業廢棄地污染的法律還是空白。構建適合我國國情的工業廢棄地污染防治法律法規成為當務之急。目前，我國許多城市已經實施了大氣質量每日報告制度、水質實時監測制度，應該對工業廢棄地污染進行定期監測報告制度。
3.3 明確責任主體
工業廢棄地污染的經濟責任認定是治理資金籌集的前提。“誰污染，誰承擔”原則應該是污染治理的首要原則，由于我國的體制和機制的制約，許多工業廢棄地的污染責任主體無法確認。因此，在完善相關法律法規的基礎上，要求工業廢棄地污染者、污染地塊的所有者和污染物的營運者承擔連帶責任。
3.4 多元籌集資金
資金是實現污染治理的重要保障。根據國外經驗，建立專門的治理基金是實現工業廢棄地污染治理的主要措施和發展趨勢。可以借鑒美國的“超級基金”成立適合我國的“工業廢棄地污染治理基金”專門用于治理污染嚴重的地塊。在明確污染經濟責任的前提下，由污染企業、受污染地塊的開發商、當地社區和居民、以及政府部門單獨或聯合承擔治理資金。積極利用市場手段，吸引更多的私人投資者加入到污染地塊的治理之中。
3.5 科學的風險評估
科學的污染風險等級評估是實施污染治理的前提。風險評估不能僅僅從技術角度考慮，還要考慮到社會、政策、體制等方面因素的影響；不能僅僅考慮對人體健康的危害，還要考慮對生態環境和建筑的危害；不能僅僅只有專家參與，還要有公眾參與；要對社會、經濟、生態環境造成的危害進行綜合評估。
3.6 加強相關科學研究
科學的污染治理方法和先進的技術手段是實現污染治理的根本途徑。在明確污染風險等級、充足的治理資金、有效的組織管理下，采用科學的治理方法和高效的治理技術對工業廢棄地污染實施治理。我國要加強污染治理方法和技術的研究，積極與發達國家進行科技交流，學習國外先進的污染治理方法和技術，推進我國工業廢棄地污染治理進程。
3.7 加大輿論宣傳，提高全民城市環保意識
城市工業廢棄地對人體健康和城市生態環境具有潛在的危害。由相當部分的人和企業對工業廢棄地污染的嚴重性和危害程度缺乏認識，一些企業從自身利益出發肆意污染城市土地。建議增加城市工業廢棄地治理與防治工作的透明度；要充分利用新聞媒體宣傳城市工業廢棄地污染與人體健康、城市生態環境保護的重要性、污染防治的相關法律法規等知識，提高人們環境保護意識，實現全民自覺保護城市生態環境的良好氛圍。
參考文獻
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