建議取消環評備案，由排污許可承接全過程監管
【谷騰環保網訊】《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）中保留了環境影響評價制度、驗收制度以及排污許可證制度，此三大制度在生態環境保護監管過程中發揮著至關重要的作用。然而，在實施中也存在若干銜接不暢的問題，尤其在污染類項目管理中，制度重疊導致的監管低效與法律適用沖突問題亟待解決。基于排污許可制度改革實踐，結合生態環境治理現代化需求，筆者提出以排污許可制度為核心重塑監管邏輯，形成“污染類許可管、生態類有驗收”的差異化管理體系，將環評備案取消，由排污許可承接全過程監管，同步融合規劃環評與項目環評制度的立法建議，并附具體法律條款修改方案。對環評、驗收、排污許可制度的銜接與重構，既是對“放管服”改革要求的落實，更是構建“一證式”監管格局的關鍵一步。
環評、驗收與排污許可的邏輯悖論與實踐困境
同一事項重疊許可產生法律沖突。環評審批與排污許可均涉及污染物排放管控，而驗收曾作為“準予生產”的行政許可，形成“環評審批（準予建設）—驗收（準予生產）—排污許可（準予排放）”的三重許可鏈條。驗收作為行政許可取消前，未驗先投行為可同時違反《法典草案》第一千零八十四條（未驗先投）、第一千零七十七條（無證排污）以及第一百六十條（逃避監管）。執法實踐中存在三種不同的處理方式：僅處罰未驗先投、同時處罰未驗先投與無證排污、疊加處罰三種違法行為，導致“一事多罰”和同過不同罰的爭議。這種法律評價的混亂源于驗收許可與排污許可的雙重監管邏輯，取消驗收許可后，原有的責任體系失去合法性基礎。
管理單元之間的矛盾難掩監管漏洞。現行環評與驗收制度以“建設項目”為核心，而排污許可制度以“排污單位”為基準，二者管理對象的根本差異導致銜接失靈。建設項目屬于同一排污單位，單個項目未驗先投是否影響整體排污許可的合法性，現行法律未明確規定。例如某家具制造企業分三期建設8噸非溶劑型涂料噴涂項目，單個項目因年用量低于10噸豁免環評，但整體年用量達24噸需納入排污許可簡化管理，此時企業面臨“拆分項目規避監管”與“未批先建認定模糊”的雙重困境。這種以“建設項目”為單元的環評管理，難以匹配排污許可對“排污單位”整體管控的要求，造成“單個項目合規但整體超標”的監管漏洞。
規劃環評與項目環評重復評價致使行政資源浪費。在現行環境影響評價制度中，規劃環評以“區域／園區”為單元，項目環評以“單個建設項目”為對象，缺乏統一的數據共享機制，導致“區域成果難落地、項目評價難借力”。規劃環評已劃定的產業準入負面清單、污染防治技術指南，項目環評都需要再次逐一論證，導致了報告文本的冗余。規劃環評與項目環評的重復評價問題長期存在，導致行政資源浪費、企業合規成本增加，亟須通過系統性整合實現“兩級環評、一套成果”的高效管理模式。
以排污許可為核心的污染類項目管理制度體系的重構
取消污染類項目驗收制度的法理基礎與實踐價值。在“放管服”改革后，環評審批和排污許可保留為審批事項，取消了“三同時”竣工驗收許可事項，“準予建設”和“準予排放”已經實現對污染的全程管控。企業申領排污許可證時需確認環保設施與主體工程“三同時”落實情況，運營期通過執行報告、臺賬記錄等自證守法，驗收所承擔的“設施有效性核驗”功能被完全替代。
消除“未驗先投”處罰的重復評價。現行《建設項目環境保護管理條例》第23條對未驗先投的處罰，與《排污許可管理條例》第34條對無證排污的處罰存在競合。如某企業未驗收即投產并超標排污，若同時處罰未驗先投與超標排放，實質是對排污行為的重復評價。取消未驗先投處罰后，可統一按排污許可管理。
生態類項目保留驗收制度的特殊必要性。生態影響類項目的環境影響主要集中在施工期，其植被破壞、水土保持等措施的落實效果需通過驗收現場核驗。建設項目，施工期的邊坡綠化、棄渣場防護等措施若未經驗收，可能導致長期生態破壞，而排污許可的排污行為監管無法覆蓋此類生態保護措施。因此，生態類項目需保留驗收制度，重點核查生態恢復措施與環評批復的一致性。
取消環評備案制度，統一納入排污許可管理。統一修訂、整合《建設項目環境影響評價分類管理名錄》與《排污許可分類管理名錄》。以《國民經濟行業分類》為基礎，結合行業的環境影響特征，確保行業在兩名錄中的分類一致。對污染物產生量、排放量和對生態環境的影響程度很小的原登記表項目，統籌考量排放量、排放方式，統一納入排污許可或登記管理。通過申領排污許可證或者完成排污登記，同步填報建設項目基本信息及污染防治措施，實現“一證監管”。
整合規劃環評與項目環評，有效避免冗余審批。規劃環評已明確的區域環境質量現狀、污染物總量管控要求、生態保護紅線等內容，在項目環評中無需重復分析。《法典草案》第九十三條規定，“建設項目的生態環境影響評價，應當避免與規劃的生態環境影響評價相重復。”為整合提供了法律基礎。項目環評可通過對照規劃環評中的環境準入條件、污染防治措施清單等核心成果，避免重復論證。整合規劃環評與項目環評，對報告表類項目實施極簡環評改革，實現從“重復評價”到“成果復用”的轉變。
建議法典草案重新考慮相關條款設計與制度銜接
重構驗收法律責任條款。
建議第一百五十八條修改為：建設項目中的污染防治設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。污染防治設施應當符合經批準的生態環境影響報告書、生態環境影響報告表的要求，不得擅自拆除或者閑置。
生態影響類建設項目在投入生產或者使用之前，建設單位應當按照國家有關規定，對配套建設的污染防治設施進行驗收。
第一千零八十四條修改為：違反本法規定，生態影響類建設項目的生態環境保護設施未進行驗收即投入生產、使用的，由生態環境主管部門和其他負有生態環境監督管理職責的部門、機構責令改正，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；拒不改正的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五萬元以上二十萬元以下的罰款；造成重大環境污染、生態破壞的，責令其停止生產、使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。
刪除環評備案制度的相關規定。
刪除第九十八條第三款，對生態環境影響登記表實行備案管理的規定。第一千零八十二條第二款，對未依法備案建設項目生態環境影響登記表的法律責任條款。第一百七十八條，頒發排污許可證的條件中辦理生態環境影響登記表備案手續的規定。
簡化規劃環評中的報告表類建設項目環境影響評價。
建議第九十三條新增一款，產業園區建設規劃的生態環境影響評價書中包含應當編制生態環境影響報告書的具體建設項目的，規劃的生態環境影響評價結論應當作為建設項目生態環境影響評價的重要依據，建設項目生態環境影響評價的內容應當根據規劃的生態環境影響評價審查意見予以簡化；產業園區建設規劃的生態環境影響評價書中包含應當編制生態環境影響報告表的具體建設項目的，可以直接根據規劃的生態環境影響評價內容及審查意見出具批準文件。
《法典草案》的編纂應當順應排污許可制度改革趨勢，取消污染類項目驗收責任，通過“污染類項目納入排污許可、生態類項目保留驗收”的差異化設計，加持環評備案納入排污許可統一管理的制度，既避免了多重法律責任的沖突，又通過“一證式”監管壓實企業主體責任。規劃環評與項目環評的整合，則通過“成果復用”打通兩級評價體系，解決現行制度的邏輯矛盾與實踐困境。以上舉措，體現了“精準治污”理念，助力提升監管效能，落實構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的要求，為推進生態環境治理體系和治理能力現代化提供制度支撐。
作者單位：山東省煙臺市生態環境局海陽分局
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