中國危險廢物管理制度與政策
危險廢物是固體廢物管理的重點, 是近年來在環境保護中日益受到重視的領域。危險廢物是具有毒性、反應性、易燃性、腐蝕性、感染性等危險特性, 對人類健康和環境造成重大危險或有害影響的固體廢物。危險廢物產生量逐年遞增, 我國目前年產生總量約為1 000萬噸, 危險廢物主要以綜合利用、貯存和處置為目的, 約各占三分之一。我國在危險廢物的集中處置領域尚處于探索和起步階段, 各省、自治區和直轄市的危險廢物綜合利用、貯存和處理處置處于一個較低的水平。從1996年到2003年, 全國危險廢物累計貯存量已達到3 056.9 萬噸, 歷年堆存的危險廢物主要有含鉻廢渣、無機氰化物廢渣、含氰廢渣、蒸餾殘渣、含重金屬污泥、苯胺焦油及電鍍污泥等。危險廢物的管理與污染控制已經擺上了各級政府的議事日程, 對其進行有效管理成了當務之急。自90年代來, 我國已陸續頒布了一系列危險廢物污染控制管理法規、規范和標準, 為固體廢物的環境管理發揮了重要作用, 但是在實際的操作過程中, 仍存在一些問題。
一、危險廢物管理制度的現狀分析
1.危險廢物管理法律和有關規章《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》( 以下簡稱固體法) 于1996 年制定頒布, 于 2004 年重新修訂。該法的制定使得固體廢物的環境管理得到了高度重視。固體法全面規定了固體廢物環境管理制度和體系, 包括監督管理、污染防治、危險廢物管理特別規定、法律責任和附則等部分, 在危險廢物污染環境防治特別規定中對危險廢物的產生、收集、運輸、轉移、包裝、貯存、利用、處置、設施建設、監督管理等活動有比較系統的要求, 明確規定了危險廢物管理的具體方案和責任。對于危險廢物的管理制度主要包括以下8個方面:
(1) 申報登記制度: 固體法規定, 國家實行工業固體廢物申報登記制度。產生工業固體廢物的單位必須按照國務院環境保護行政主管部門的規定, 向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門提供工業固體廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。1992年國家環境保護局制定了《排放污染物申報登記管理規定》, 規定了產生固體廢物的單位應進行申報登記。
(2) 統一鑒別制度。固體法規定, 國務院環境保護行政主管部門應當會同國務院有關部門制定國家危險廢物名錄, 規定統一的危險廢物鑒別標準、鑒別方法和識別標志。世界上許多國家采用了“名錄”或“清單”的方式來確定危險廢物的種類和范圍。對列入名錄的危險廢物實行嚴格管理。如美、英、日、德、比利時、瑞典、丹麥、荷蘭等國, 均在法律中規定或確認了這一制度, 1998年我國頒布了《國家危險廢物名錄》, 列出了47個類別的危險廢物; 而1996年發布了《危險廢物鑒別標準》。
(3)代處置制度: 產生危險廢物的單位, 必須按照國家有關規定處置危險廢物, 不得擅自傾倒、堆放; 不處置的, 由所在地方政府環保部門責令限期改正; 逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的, 由所在地方政府環保部門指定單位按照國家有關規定代為處置, 處置費用由產生危險廢物單位承擔。
(4)排污收費制度: 以填埋方式處置危險廢物不符合國務院環境保護行政主管部門規定的, 應當繳納危險廢物排污費。2003年, 國務院頒布了《排污費征收使用管理條例》, 并配套制定了《排污費征收標準管理辦法》, 對危險廢物排污費的征收標準、征收方式和使用要求作出了規定。
(5) 經營許可證制定: 從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位, 必須向縣級以上地方政府環保部門申請領取經營許可證。 2004年國務院頒布的《危險廢物經營許可證管理辦法》規定了這一方面的要求。
(6)轉移聯單制定: 轉移危險廢物的, 必須按照國家有關規定填寫危險廢物轉移聯單, 并按規定進行申報。1999年國家環境保護總局頒布了《危險廢物轉移聯單管理辦法》, 規定了危險廢物轉移聯單制度的具體實施辦法;
(7)預提留制度: 重點危險廢物集中處置設施、場所的退役費用應當預提, 列入投資概算或者經營成本。但是到目前為止, 還沒有制定具體的管理辦法, 因此也沒有正式實施。
(8)管理計劃制度: 產生危險廢物的單位, 必須按照國家有關規定制定危險廢物管理計劃, 并向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門申報危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。此外, 作為巴塞爾公約簽署國, 我國需要遵循公約的有關規定, 禁止在未征得進口國同意的情況下向其他締約方出口危險廢物。如果認為某種廢物不能得到環境無害化管理, 締約方應防止此類廢物進口, 也不得向非締約方在內的國家出口該類危險廢物。同時格局我國法律, 禁止經中華人民共和國過境轉移危險廢物。
針對固體法對于危險廢物的管理要求和原則, 2001年國家環保總局等部委共同頒布了《危險廢物污染防治技術政策》, 提出了危險廢物管理目標和總的原則, 并就危險廢物的減量化、收集和運輸、轉移、資源化、貯存、焚燒處置和安全填埋處置、特殊危險廢物污染防治、處理處置相關技術和設備等方面提出了一系列的指導方針和原則。
廢棄危險化學品作為一類特殊的固體廢物, 2005國家環保總局頒布了《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》, 廢棄危險化學品屬于危險廢物, 適用于國內廢棄危險化學品的產生、收集、運輸、貯存、利用、處置等活動, 包括了實驗室產生的廢棄危險化學品; 提出了無害化處置的原則; 提出了產生者應當申報等。為加強對醫療廢物的管理, 國務院2003年頒布了《醫療廢物管理條例》, 對醫療廢物的產生、收集、運輸、貯存和處置的有關管理做出了規定。為落實這一條例, 衛生部和國家環境保護總局聯合頒布了《醫療廢物管理行政處罰辦法》。
2.標準和規范
根據固體法的要求, 目前可適用于危險廢物管理的標準和規范主要分為兩個方面, 即鑒別標準和污染防治標準。
(1)危險廢物鑒別標準
根據固體法, 危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或根據危險廢物鑒別標準和方法認定的具有危險特性的固體廢物。
①國家危險廢物名錄: 1998年實施的《國家危險廢物名錄》是危險廢物管理、分類和鑒別的重要技術文件, 列出了危險廢物的類別、編號、主要危害和主要產生來源。農藥廢物被列在該名錄的HW04類, 產生來源包括來自殺蟲、滅菌、除草、滅鼠和植物生長調節劑的生產、經銷、配制和使用過程中產生的廢物。 ②危險廢物鑒別標準: 1996年國家環境保護總局頒布了系列危險廢物鑒別標準: 危險廢物鑒別標準- 腐蝕性、急性毒性初篩和浸出毒性鑒別。與標準配套的還制定了固體廢物或危險廢物實驗方法或分析方法標準。
這些鑒別標準和方法是實施危險廢物管理的重要技術支持。
(2) 危險廢物污染防治標準和規范
自1999年開始, 國家環保總局陸續頒布了危險廢物污染控制系列標準,《危險廢物焚燒污染控制標準》、《填埋污染控制標準》和《危險廢物貯存污染控制標準》。這3個標準分別從不同的控制指標對危險廢物的處理處置提出了具體的要求。
《危險廢物焚燒污染控制標準》對焚燒廠選址原則、焚燒物的要求、焚燒爐的技術條件、廢物貯存、污染物的排放、環境監測等提出了要求, 尤其對多氯聯苯 ( PCBs ) 的焚毀去除率和二惡英類( PCDDs 和PCDFs ) 的排放限值提出了規定;《危險廢物填埋污染控制標準》對廢物的入場條件、選址、填埋場設計與施工、填埋場運行管理、填埋場污染控制、填埋場封場、監測等有技術指標或原則要求;《危險廢物貯存污染控制標準》對廢物的貯存容器、貯存設施的選址與設計、貯存設施的運行與管理、貯存設施的安全防護與監測等有技術指標或原則要求。
1991 年國家環保局專門制定了《含多氯聯苯廢物污染控制標準》, 規定了含多氯聯苯廢物污染控制標準值以及處置方法, 適用于含多氯聯苯廢物的收集、貯存、運輸、回收、處理和處置等。為配合《醫療廢物管理條例》的實施, 陸續編制頒布了《醫療廢物集中處置技術規范》、《醫療廢物專用包裝物、容器標準和警示標識規定》、《醫療廢物焚燒爐技術要求》、《醫療廢物轉運車技術要求》、《醫療廢物專用包裝物、容器標準和警示標識規定》; 為配合全國危險廢物和醫療費集中處置設施建設規劃的實施, 陸續編制了《醫療廢物化學消毒集中處理工程技術規范》、《醫療廢物微波消毒集中處理工程技術規范》、《醫療廢物集中焚燒處置工程技術規范》、《危險廢物集中焚燒處置工程建設技術規范》。這些標準和規范對規范危險廢物處理處置技術和污染控制起到了重要作用。
二、存在的問題
固體法第四章“危險廢物污染環境防治的特別規定” 對危險廢物的產生、收集、運輸、轉移、包裝、貯存、利用、處置、設施建設、監督管理等活動有比較系統的要求, 明確規定了危險廢物管理的具體方案和責任。但是實際操作表明, 與之配套的危險廢物管理規范、標準和處理處置技術還很不完善。急性修訂和補充完善。主要表現在以下兩個方面。
1.危險廢物鑒別體系
危險廢物鑒別標準和方法是危險廢物管理的技術基礎和關鍵環節。首先, 我國到目前為止還沒有建立完善的危險廢物鑒別程序指導, 危險廢物的鑒別和分級管理比較混亂, 這樣增加了危險廢物管理成本, 效率也比較差; 其次, 由于沒有深入研究我國危險廢物產生特性和污染特征, 我國制定的危險廢物名錄僅僅是參照了巴塞爾公約編制的, 造成了其既無法真正實施, 也與我國的實際情況相差很大; 再者, 在目前實行的危險廢物鑒別標準中缺乏有關易燃性、反應性、感染性等危險特性的鑒別標準。在腐蝕性鑒別標準中缺乏非水溶液腐蝕性、液態物質腐蝕性等標準項目, 其中浸出毒性鑒別主要以無機重金屬為主, 而有機物的浸出毒性鑒別標準目前還沒有制定, 并且鑒別體系缺乏完整的理論基礎, 與鑒別標準配套的分析方法還不完善, 很多都是參考了水質量標準規定的方法和國外標準方法。
隨著固體法的修訂, 這些問題更為突出, 亟待解決, 在“十五”攻關中, 中國環境科學研究院等單位組織專家對危險廢物鑒別體系進行了研究, 完成了《國家危險廢物名錄》( 修訂稿) 和《危險廢物鑒別標準》( 修訂稿) 征求意見稿的編制, 并對危險廢物鑒別方法標準和技術規范進行修訂和制定。
2. 危險廢物處理處置的相關標準
我國危險廢物年產生量1 000 萬噸, 其中以貯存、綜合利用和處置為目的約各占1/3。盡管我國頒布了危險廢物的焚燒、填埋和貯存污染控制標準。但在實際操作過程中, 這3個標準還不夠完善, 存在一些問題, 并且缺乏以綜合利用為目的污染控制標準和其他處置途徑的污染控制標準。
首先, 由于危險廢物處理處置技術和標準的不完善, 使得大量的危險廢物處于貯存狀態, 從 1996 年到2003 年, 全國HW累計貯存量已達到3 056.9萬噸, 但是危險廢物貯存管理制度和貯存設施技術規范的不統一致使貯存的方式多種多樣, 并且貯存點分散。這樣不僅導致了重復建設, 浪費大量資金, 也不利于進行統一管理, 并且對于貯存廢物的安全性也很難得到保證, 由于危險廢物所具有的特殊性質, 其處于這樣一種不穩定狀態的臨時貯存設施內, 仍然具有極大的危險性。
其次, 盡管從統計數據上分析, 綜合利用量占危險廢物總量的 1/3以上, 實際上, 綜合利用水平還處于一個較低的水平, 基層單位對綜合利用的理解也有差別, 二次污染較為嚴重。因此急需制定各種危險廢物的綜合利用污染控制標準和綜合利用產品的環境保護質量標準。例如在我國, 鉻渣屬于危險廢物, 但是其進行預處理( 或解毒) 后可能已失去了危險特性, 適合用于制磚或鋪路材料等用途, 如果仍然不加區分全部按照危險廢物進行管理不盡合理, 會嚴重挫傷企業進行處理的積極性。
根據統計, 每年危險廢物處置量約300萬噸, 危險廢物的處置方式有主要有填埋和焚燒, 但是進入危險廢物集中處置場( 焚燒或填埋) 進行安全處置的危險廢物不到 50萬噸。即250噸危險廢物是各產生行業自行處置或是分散處置。因此, 應該根據我國國外制定更為合理的處置標準和技術規范。
三、修訂與補充制定的建議
鑒于我國危險廢物管理的要求和緊迫形勢, 綜合考慮危險廢物在實際管理過程中存在的問題, 根據我國國情, 建議從以下幾個方面完善危險廢物管理體系:
1. 進一步完善工業固體廢物申報登記制度, 除嚴格申報廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料明外, 還需申報運輸、貯存和處理處置過程中的污染事故和污染監測數據, 明確我國危險廢物產生特性和污染特征。同時開展工業固體廢物 /危險廢物產生、處理處置和污染現狀的調查, 為我國危險廢物的管理和標準的制定提供基礎依據;
2. 完善危險廢物鑒別體系, 主要體現在危險廢物名錄、特性鑒別標準和方法, 危險廢物鑒別是危險廢物管理的技術基礎和關鍵環節;
3.修訂和補充危險廢物通用污染控制標準, 如貯存標準; 同時開展除焚燒和填埋外的其他處置方式的開發和研究, 如深井灌注、土地耕作等, 并制定相關標準。
4.完善制定危險廢物專用污染控制標準。對于某種廢物, 如果經過嚴格的處理并用于特定的用途, 對環境的危害在可接受范圍內, 可對其進行豁免。因此需要制定以下兩個方面的標準: (1) 制定以綜合利用為目的污染控制標準, 無論是危險廢物的貯存還是最終安全處置( 焚燒或填埋) , 都不是廢物的最理想處置方式, 對環境始終存在危害和威脅, 因而鼓勵企業進行危險廢物以綜合利用為目的的處理處置方式尤為重要, 但是若不加有效監管, 極容易造成二次污染, 故制定相關規范和標準是其中的關鍵。(2)根據廢物的特性, 制定專用的處理處置污染控制標準。部分廢物經預處理后其中的危害組分降低, 可能已經失去危險特性或是對于環境的危害在可接受范圍內, 如果仍然按照危險廢物管理, 廢物產生者難以承擔, 不利于危險廢物的管理, 因此可以考慮這類廢物不按照危險廢物進行管理, 允許進入一般工業固體廢物填埋場或是與生活垃圾共處置, 這也是發達國家的通常做法, 例如德國和英國都制定了危險廢物進入一般生活垃圾填埋場共處置標準。
5.制定專門管理法規或控制標準。由于危險廢物的產生數量、特性和污染特征差異較大, 如果按照統一規范或標準管理難以操作, 并且技術和資力上也難以達到, 因此應該根據廢物在數量和危害特性上的不同制定相關的專門的管理辦法和標準, 包括特別管理廢物條例( 如醫療廢物、廢電池等) 、小量豁免條款等, 這也是發達國家的慣例, 如美國環保署規定家庭廢物不按照危險廢物進行管理( 單獨管理) , 醫療廢物進行特別管理。目前我國頒布了《廢電池污染防治政策》、《含多氯聯苯廢物污染控制標準》和《醫療廢物管理條例》, 這些規范和標準對于特定廢物管理起到了積極作用, 但是類似的廢物還有很多, 如鉻渣, 石油鉆井含油廢物等, 急需專門的管理規范或污染控制標準。
6.規范危險廢物的特殊處置技術。危險廢物的處理處置技術在不斷發展, 已經出現了一些新技術, 如水泥窯共處置技術、廢礦井處置技術、地下深井灌注技術等。因此需要對這些技術的發展和環境影響進行研究, 制定符合技術發展趨勢和我國國情的標準、規范, 促進并規范新技術的發展。
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