中國污染控制政策的評估及展望
中國污染控制政策的形成是在1972年聯合國人類環境會議后開始起步的。而污染控制政策得到快速發展是從1992年聯合國環境與發展大會之后開始的，中國出臺了一系列文件和相關政策，制定和實施可持續發展戰略，明確了環境保護的基本國策地位。各部門和各地方分別從戰略、規劃、法規、制度、經濟手段等不同政策層面推動可持續發展戰略的實施，并取得了明顯成效。黨的十六屆三中全會提出的科學發展觀，黨的十七大提出建設生態文明更是對可持續發展理念的完善和提升，它強調了以人為本和可持續發展的重要性，更強調環境與發展的協調，環境政策力度明顯提升。這些都充分顯示，中國加強環境保護，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展的決心。
1 中國污染控制政策演變歷程
中國環境污染控制政策的演變歷程，與中國環境管理體制的發展、環保職能的轉變和環境污染形勢的變化密切相關，總體上呈現出由單環節末端治理向全過程污染控制演變，由單純強調工業“三廢”控制向工業、城市和農業全方位污染綜合防治演變，由單一指令控制手段向行政、經濟與技術綜合手段演變等3個顯著特點[1-2]，見圖1。
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1.1 由末端治理向全過程污染控制演變
90年代以前，我國的環境管理政策主要集中于生產領域，集中于工業污染末端的治理，忽視了對分配、流通和消費領域的關注，本質上是環境后果導向型的，環境保護處于被動狀態，使得環境利益分配不合理、災難性交通事故頻發和奢侈型消費現象孳生等問題日益嚴重，由此引發的環境問題日漸突出。近10年來，中國在可持續發展的框架內不斷強調建立環境與發展的綜合決策機制，“八五”、“九五”期間，實施了建設項目的環境影響評價制度，提出了“三同步”方針，統籌規劃，從決策源頭上避免走“先污染后治理”的路子。2003年《清潔生產促進法》的頒布實施，宣告中國污染控制步人工業生產全過程控制的新時期。同年，開始實施的《環境影響評價法》中確定了規劃環評的地位，明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和10類專項規劃進行環境影響評價。與項目環評相比較，規劃環評真正開始實現了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節到主干，從操作到決策的轉變和飛躍，是環境影響評價制度的一次根本性改革，突破了以往的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的思維模式，在環境政策領域實現了“點—線—面”治理的有機結合，形成了全程一體化的環境政策作用機制。
1.2 由工業“三廢”治理向工業、城市和農村全方位污染防治演變
1988年之前，我國環保工作處于初創和徘徊階段，環境管理政策一直集中于工業污染的防治上。近10年來，隨著社會經濟的發展，環境污染日益加劇，人們對環境問題的認識逐步深化，國家對環境保護工作逐步重視，環境管理政策的實施領域也逐漸拓展，由傳統的工業污染防治向工業、農業和城市環境污染防治三大領域轉變。這一時期，除了工業污染外，城市和農村環境污染問題也日益嚴重，于是環境政策領域拓展到了整個環境污染防治，實施了城市環境綜合整治定量考核制度、農村小康環保行動、農業面臨污染控制、無公害食品行動計劃等政策。當前，我國工業化、城市化正處于快速發展階段，農村環境問題日益凸現，環境污染的壓力持續加大，為了實現環保的“三個轉變”和落實減排目標，當前和今后一段時期，環境污染防治仍然是我國環保工作的重中之重和首要任務，環境污染防治政策必須得到進一步加強。但是，新形勢下環境污染防治政策的制定絕不是回到工業“三廢”治理的原點，而是要滲透到國家的各領域、社會再生產的全過程，實現污染防治工作質的飛躍。
1.3 由單一的指令控制手段向行政、經濟與技術等綜合手段演變
過去，由于長期實施計劃經濟體制，在環境保護領域，我國主要以行政手段控制污染為主。近10年來，隨著中國特色的社會主義市場經濟體制的穩步有序推進、社會經濟環境的變遷，我國的環境政策也開始適時地發生相應的轉型，由過去單一的命令控制型環境政策手段向行政、經濟、技術等多種環境政策手段綜合并用轉變，特別是經濟手段在環境政策中越來越廣泛的應用，對我國環境保護工作產生了重要的良性影響。在全國第六次環保大會上，溫家寶總理提出“三個歷史性”轉變，把環境污染控制政策更是推向了經濟、行政、技術和其他手段的綜合應用上。同時，針對企業對環境政策的抵制傾向，一些新型的環境政策應運而生，如自愿型環境政策。這種基于企業自愿基礎上的環境政策促進了企業環保投人的增加，有效地減輕了政府在環境保護的責任。這一系列環境政策的發展過程中，政府的管制職能不斷降低，政府由環境政策的推動者轉變為環境政策的引導者，企業則由環境政策的被動接受者逐步轉變為環境政策的主動參與者。
2 中國現有污染控制政策總體評估
2.1 基本特點
中國污染控制政策的基本特征主要表現在以下四個方面[3]：
第一，在政策定位上，比較強調環境與經濟的相對平衡。中國污染控制政策不僅考慮環境保護目標的需要，同時也注重政策對經濟系統可能產生的負擔，一般情況下總是把企業對環境政策的承受力作為制定環境政策時比較重要的因素，這在環境政策中表現為環境與經濟的相互妥協或讓步。就是說，中國環境政策的總體戰略是環境與經濟協調型的，而不是環境優先型的。這一特征與中國環境政策產生和發展時正處于經濟迅速發展階段有關，在人均收入很低的國情條件下，過于強調環境優先似乎是不現實的。只有在中國人均收入得到較大提高后，中國污染控制政策才有可能逐步由環境與經濟協調型轉變為環境優先型。
第二，在政策作用點上，比較注重同時從根源上預防和從后果上治理。中國政策所處的特殊時刻是：工業化進程中已經出現了大量環境問題，同時中國已認識到這些問題是與經濟發展過程密切相關的，因此，中國環境政策既要處理已經出現的后果，又要采取措施預防新的環境問題，這就必然使中國環境政策出現全面出擊、兩者兼顧的局面，從而使中國環境政策有比較多的作用點，例如既有規劃、計劃、環境影響評價等預防性政策，又有排污收費、限期治理等補救性措施。
第三，在環境政策執行機制上，比較注重政府管制的作用。中國環境政策中的各種具體措施，特別是各項環境管理制度，大部分是由政府部門直接操作，并作為一種行政行為而通過政府體制進行實施的，這就使中國環境政策具有濃郁的政府行為色彩。近幾年來，中國在淮河、太湖等水域采取“會戰式”的污染控制行動，主要方式也是動用行政系統的力量。相對而言，通過社會團體、公民個體而實施的政策則為數不多，力量較弱。由于這個特征，中國環境政策需要耗費較多的財政資源，這與十分有限的財政支持能力形成了突出矛盾。
第四，在環境政策實施手段上，比較強調命令型控制手段和經濟性手段的并重與結合。在中國的環境政策中，命令型控制手段占主導地位，同時經濟性手段發展也較快。由于這個原因，中國環境政策體系顯得全面而龐大，甚至復雜。這種情況其實反映了一個實質性問題：各單項的環境政策力度不夠，不得不從數量上追加其他手段。這一特征說明，中國環境政策需要改進其實施效率。
2.2 取得的經驗
現行污染控制政策所取得的主要經驗可以概括為：
（1）各種污染防治手段已經成為我國環境政策體系的基本組成部分，并且正逐步納入我國宏觀經濟政策、產業政策和部門政策的政策體系。在我國目前實行的各項環境政策中，環境污染防治手段或者包含環境經濟政策措施（經濟手段）的環境政策已經占有相當比例，而且還在不斷加強。此外，在一些宏觀經濟政策，例如財政、稅收和金融政策，一些產業發展政策和部門管理政策體系中，也在開始利用經濟政策手段加強保護環境的措施。
（2）強化手段和制度建設是環境污染防治的基礎。環境污染防治必須要有充足的環境管理手段，強化環境管理制度是環境污染防治的基礎。“九五”的經驗表明，在環境污染防治過程中，一方面要不斷完善現有的環境污染防治手段，如環境影響評價、“三同時”、排污許可證、排污收費等制度，另一方面要根據市場經濟和社會發展的需要，適時地引進一些新的環境管理手段，尤其是自愿性的手段和環境經濟手段。
（3）污染控制經濟手段為我國環境保護事業的發展籌集了關鍵資金。在國家財力尚不充裕，環境問題日趨嚴重的情況下，通過實施環境經濟政策籌集來的資金，為我國在經濟高速發展的條件下遏制環境惡化的趨勢做出了關鍵性的貢獻，并且為日后強化環境管理工作奠定了堅實的基礎。
（4）加強環境執法是環境污染防治政策的保障。環境污染防治政策的執行必須要有一支執法嚴格、素質高尚、裝備精良的環境執法隊伍。近年來，國家連續對環境保護、大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染環境防治等法律實施情況進行檢查，推動了重點地區污染治理。如果沒有一支嚴格的執法隊伍，對工業污染企業的監管就無從談起，污染控制政策就難以落實到位。
（5）環境污染控制手段的實施提高了各級政府、企業和全社會的環境保護意識。通過實施各種環境經濟政策而產生的社會影響，在一定程度上普及了環境價值和環境資源有償使用的觀念，提高了全社會各界的環境保護意識。
2.3 存在的問題
（1）政策設計觀念未完全轉變。盡管中國政府已提出了“科學發展觀”，“建設資源節約型和環境友好型社會”、“實現經濟又好又快的發展”、“走新型工業化道路”、“建設生態文明”等新的發展理念，但無論是企業、居民還是一些地方領導人，對這些發展觀、環境保護基本國策的重要性和環境污染造成的巨大損害認識很不足，許多認識往往是停留在口頭上、宣傳上，并不能貫穿在實際生產和生活中，不能自覺地考慮生產生活行為對環境的影響。
（2）法律制度建設不完備。一是法律規定不完善或過時。一些重要的環境制度在規定上不完善或過時，需要進一步完善和做相應的調整，才能夠保證環境保護與管理的效力。此外，一些環境管理制度適應的是傳統的計劃經濟體制下的管理方式，明顯不相適應當前的市場經濟大背景。二是法律規定缺失，存在管理制度空白。一些重要的環境保護內容則缺乏有力的環境管理制度予以法律支持，缺少環境管理與行政手段和抓手，工作很難推進。三是有關法律規定不統一，易造成不公平現象。
（3）政策體系不盡完善。事實證明，成功的環境管理往往是采用多種類型政策手段的組合。然而，我國污染控制政策是在計劃經濟條件下建立的，八項基本管理制度除排污收費涉及經濟手段外，注重的都是行政管理，缺乏有效的鼓勵環境控制與治理技術開發的政策，經濟手段的運用仍處于待發展和待完善的階段，必須在正向激勵政策和逆向限制政策兩個方面進行完善。
（4）政策手段執行不到位。目前，在中國環境污染防治手段方面，最大的問題就是政策手段在一些地方和企業執行不到位。在環境標準以及相關的政策手段，特別是排污收費制度在許多方面不是相互補充和協調的，其執行力度也非常薄弱。造成這些問題的原因有許多，包括地方保護主義，重視經濟發展。總之，貧窮的中西部地區的政策執行力度和環境改善程度要落后于東部沿海省區。
通過影響因素評價矩陣，對我國目前的各項環境管理制度的執行效果進行了專家打分評估，最終評估結果如表1所示。從表1評估結果可知，目前我國環境政策總體執行效果一般，分數為2.9；在環境保護中的作用顯著和執行效果較好的環境政策是環境法律法規、標準以及環境影響評價制度、“三同時”制度、環境規劃制度、排污收費制度等；在環境保護中的作用顯著和執行效果較差的環境政策是環境保護責任制度、排污申報登記制度、排污許可證制度和公眾參與制度等。
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表1 我國主要環境政策執行效果定量評估結果
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3 中國污染控制政策的基本走向
中國污染控制政策的制定要以全面落實科學發展觀和構建資源節約型、環境友好型社會為出發點，緊緊圍繞推動環境保護的“三個轉變”這個主題，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。要不斷完善環境管理體制、機制和法制，加強環境立法，完善環境法律法規標準體系；落實環境影響評價制度、實施最為嚴格的污染總量控制與減排目標責任制度、加快推進排污許可證制度等重點環境管理制度；加大環境經濟手段的創新與試點，促進環境保護與環境容量的合理開發利用，保障經濟又好又快地發展。具體應落實好以下幾項基本任務。
3.1 完善污染控制的法律法規體系
根據《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》，“十一五”期間，在法規體系建設方面，要通過修改《環境保護法》，制定國家環境保護的基本法——《環境法》，構建生態保護、核安全法律框架，完善污染防治法律法規；在立法的內容方面，堅持以人為本，尊重公民的環境權益，暢通公眾參與渠道，建立信息公開制度；通過環境稅費改革，企業環保成本內部化，加大處罰力度，強化執法手段，明確民事責任，解決“違法成本低、守法成本高、執法成本更高”的問題；強化政府環境責任，建立黨政領導干部環保政績考核評價體系；規范行政管理行為，建立環境保護行政問責制度等[4]。
完善環境保護法律法規體系，填補環境保護領域法律空缺，從污染控制的角度出發，主要體現在以下幾個方面：一是為填補污染控制領域中某些方面的空白，制定相關的法律法規，如《有毒有害化學物質控制法》等；二是為進一步明晰環境侵權的民事責任，制定相關的法律法規，如《環境污染損害賠償法》等；三是為履行國際環境條約需要配套制定相關法律法規，如《固體廢物進口管理辦法》等；四是為完善環境管理制度，規范執法行為，制定相關的法律法規，如《環境監測管理條例》等。
3.2 建立和完善重點環境管理制度
當前，應著重嚴格落實環境影響評價制度、實施最為嚴格的污染排放總量控制與環境目標責任制度、加快推進排污許可證制度等重要環境管理制度的建設和完善[5]。
（1）嚴格落實環境影響評價制度。當前，強化環境影響評價制度重在落實。一是要把規劃環評作為環保部門參與綜合決策的主渠道，在試點的基礎上，全面推行各類規劃的環境影響評價，建立完善規劃環評專家審查機制，提高實施規劃環評和決策環評的能力，從源頭上防止環境污染和生態破壞，使保護環境的著力點從微觀層面進入宏觀層面。二是要把總量削減指標作為建設項目環評審批的前置條件，堅持“以新帶老”，新上建設項目不允許突破總量控制指標。三是加強重點行業建設項目環境管理。對紡織、汽車、電力、煤炭、鋼鐵、水泥、焦炭、鐵合金、電解鋁、電石等國家宏觀調控的十大行業，實行部門聯動，協同把好準入關。四是加強“三同時”管理，嚴把項目驗收關。對不履行“三同時”的，要立即責令停止生產；對試生產的企業，要重點檢查污染防治設施同步運行情況，對不正常運行的，要停止試生產，并責令限期改正。五是開展全國環評執行情況的專項檢查，全面清理整頓新開工項目，加大對未審批先建設、不審批也開工、沒驗收就投產，以及違規審批、越級審批的處罰力度。
（2）實施最為嚴格的總量控制與環境目標責任制度。要實現“十一五”環保目標，必須在落實污染物排放總量控制、環境目標責任制和責任追究制方面取得大的突破。“十一五”期間主要污染物排放總量要削減10%，是黨中央、國務院向全國人民做出的莊嚴承諾，是環保部門義不容辭的責任。一是通過控制污染“增量”，削減污染“存量”，使污染“總量”保持在環境容量允許的范圍內。二是落實環境目標責任制的各項措施。重點是明確考核要求、制定考核方案、建立社會公布制度，營造落實責任的良好氛圍。要把各地完成指標的情況向社會公布，接受全社會的監督。三是抓緊建立和完善總量控制和目標責任制的基礎體系，包括：建立和完善科學的減排指標體系，建立和完善準確的減排監測體系，建立和完善嚴格的減排考核體系。
（3）加快推進排污許可證制度的實施。一是制定完善實施排污許可證制度的法規及配套的行政辦法。排污許可證管理問題，只有國家高度重視，提供法律法規支持才能解決。為此，首先要制定完善關于證照管理的規定，抓緊制定出臺《排污許可證管理條例》，使排污許可證用法律程序固定下來。二是加強排污許可證的監督和證后管理。應加強監測能力和計量手段建設，及時準確掌握企業環境污染排放狀況；加強許可證管理工作，以適應基層環境管理的需要，可以根據其環境影響的大小，實行不同的分類管理，即分別用《排污許可證》或《臨時排污許可證》、《排污許可核準證》和《排污許可通知書》的形式進行管理。三是強化與其他相關環境管理制度的銜接，如與環境影響評價制度銜接，與限期治理制度進行結合，與排污收費制度結合，與總量控制制度進行結合等。
3.3 加強環境經濟政策改革與創新
當前，環境經濟政策研究和實踐的重點是，通過研究提出適合市場經濟條件下的中國環境經濟政策體系，選擇環境財政、環境稅收、生態補償、排污交易、綠色資本市場等政策進行試點，爭取在環境財稅政策、區域生態補償政策、綠色資本市場、排污權交易等領域取得突破，通過10年左右的努力建立起支撐環境友好型社會建設的環境經濟政策體系。近期，建議著力在以下六個方面取得突破性進展。
一是設計環境保護經濟政策體系框架。主要是對目前國內環境經濟政策研究進展進行回顧和評估，對國際環境經濟政策研究與實踐的經驗進行總結分析，結合國家社會經濟發展趨勢、全面建設小康社會對環境保護的需求，研究提出新形勢下完整的環境經濟政策框架體系。框架體系設計的主要目的是為環境政策改革創新提供一個中長期的技術路線導引，起到環境經濟政策總綱的作用，同時又要對近中期的環境經濟政策改革和試點做出安排。
二是完善環境公共財政政策體系。環境保護是我國的基本國策，在國家公共財政預算體系中應有明確的地位。當前，關鍵是進一步明確中央和地方環境保護事權的劃分，根據“環境事權和環境財權對應”原則，明確中央和各級地方政府的環境公共財政支出范圍、對象、規模，建立環境公共財政投入績效評估體系和政府綠色采購制度，探索建立中央環境保護基金的可行性，提高公共財政在環境保護投入中的比例以及公共財政投入的環境效率。
三是開展環境稅收政策設計與試點。在總結發達國家和發展中國家環境稅收實踐經驗的基礎上，研究提出中國環境稅收政策框架，包括獨立型的環境稅方案和融入型的方案。融入型環境稅方案要重點研究提出促進環境友好型社會建設的稅收政策方案，包括進出口關稅、企業所得稅、消費稅和資源稅改革建議方案，體現環境保護要求的燃油稅方案。獨立型環境稅方案應重點研究污染產品稅、污染排放稅、一般環境稅以及碳稅方案。
四是開展生態補償政策設計與試點。生態補償是我國目前社會各界非常關注的一項經濟政策。生態補償機制的建立要特別注意中央和地方職責的界定，要重點研究提出國家生態補償政策框架體系，提出基于水源地保護的流域生態補償機制政策方案，建立流域生態補償機制的政策需求及法規保障體系；研究設計礦產資源開發生態補償示范政策方案，選擇重點資源開發區域進行試點；選擇跨省跨市典型流域開展流域生態補償政策試點研究。在試點的基礎上，提出生態補償政策的國家實施方案。
五是開展排污交易政策設計與試點。排污交易制度是目前國際上環境經濟政策的熱點。美國和一些歐洲國家取得了很好的經驗，目前正在向氣候變化領域擴展。當前，要結合我國污染減排的形勢，研究提出排污權有償取得和排污交易的法規制度，建立排污權有償使用和排污交易管理平臺，實現排污權有償使用和排污權交易的科學、動態管理。財政部和環保總局準備在太湖流域和電力行業分別開展水污染物COD和大氣污染物SO2排污交易試點，建設試點企業重點污染源排放自動監測系統、排污權有償使用和交易管理網絡系統。在試點經驗總結的基礎上提出排污交易試點與推廣方案。
六是開展綠色資本市場政策設計與試點。綠色資本市場在發展環保產業、綠色能源、綠色產品中有著很強的支持作用。創建綠色資本市場一方面可以從源頭上盡可能消除環境污染和生態破壞，另一方面也可以有效促進社會投資者和廣大公眾參與環境保護。綠色資本市場的范圍很廣，當前，主要是開展綠色信貸與環境風險管理、綠色信貸的技術支持體系、綠色金融工具（綠色債券、綠色基金和環保彩票）創新、環境責任保險制度、上市公司環境績效評估與環境會計研究和試點，引導建立綠色資本市場。
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