法治中國30年：環保職能部門30年完成四級跳躍
“改革開放30年來，中央機構幾次改革，受益最大的就是環保部門。30年間，職能機構成功實現四級跳躍。”這是環保業內一位人士的看法。
但是，一線環保執法人員卻不完全贊同這一觀點。他們認為，表面上看是這樣，實質上是黨和國家對環保的重視在一步步加深，而壓在環保人肩上的擔子也更重了。
在中國有著環保第一人之稱，曾任首任環境保護局局長、首任全國人大環資委主任委員的曲格平，親歷了我國環境保護的每一個變化過程。他最深的感觸是，我國環境保護事業邁出的每一步都不輕松。
打掃衛生，清理廁所，處置垃圾。這就是改革開放之初，中國公眾對環境保護的認知。
當中國人仍然弄不清楚什么是真正意義上的環境保護時，當中國人還在爭論社會主義中國是不是存在環境污染時，“西方國家公眾已經開始了激烈的反公害運動。”今年已經79歲的曲格平老人說，中國的環境保護就是從這種背景下起步的。
“發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國改革開放這30年間集中出現。”這是時任國家環境保護總局局長解振華掛在嘴邊的一句話。
這句話意味著，我們要用30年的時間應對發達國家百年間遇到的環境問題。其中所經歷的失敗，挫折，令30年來我國環境保護事業邁出的每一步都充滿了艱辛甚至艱難。
越是逆風，越是要飛揚。正是國家對關乎百姓身心健康的環境事業的高度重視，才一次次給了環保部門逆風飛揚的力量。
從1998年，環境保護局升格為環境保護總局；到2008年，環境保護總局再次升格為環境保護部，我國環境保護歷史上有了首任部長周生賢。
30年后，曲格平老人說，我國環境保護事業迎來了歷史上的最好時期。
環境保護不等于環境衛生
改革開放之初，在國人的辭典里是找不到”環境保護”這個詞匯的。
“那時候，除了少數人之外，對于廣大公眾來說，環境保護這個概念還沒有形成。當時人們理解的環境保護就是環境衛生。就是打掃衛生，清理廁所，處置垃圾。”在曲老的記憶里，我國的環境保護出現轉機還是在1978年。
在這一年，中共中央批準了國務院環境保護領導小組起草的關于《環境保護工作匯報要點》(以下簡稱要點)，要點提出：要“消除污染，保護環境，是進行社會主義建設、實現四個現代化的一個重要組成部分……我們絕不能走先污染、后治理的彎路。”
“其實，圍繞不能走先污染，后治理的彎路，當時，還有一場交鋒。”曲老說，當時，有一派觀點認為，先污染，后治理，發達國家都是這樣過來的，現在發展中國家也在走同樣的路，概莫能外。我們還能超越人家？這一派的觀點堅持，環境污染和生態破壞是現代化建設中不可避免的，我們不可能超越西方國家。“但是，參加了斯德哥爾摩人類環境會議后，我就抱定了這樣一個信念：西方國家因“先污染，后治理”付出了慘痛代價，我們應引以為戒，應該走經濟建設與環境保護協調發展的路子。”曲老回憶說。
“辯論是激烈的，但氣氛是和諧的。”曲老說，經過不斷地論證，經過反復的思想碰撞，最終許多部門的負責人和專家表示，不贊成“先污染，后治理”論。
就這樣，1978年，在國家還沒有設立專門的環境保護部門的情況下，不走“先污染，后治理”的西方發展之路被確定了下來。
“我們絕不能走先污染、后治理的彎路。”這是在我們黨歷史上第一次以黨中央名義對環境保護做出的重要指示，標志著我國環保工作步入了中央最高決策層的新時期。“曲老這樣評價當時中央的決策。
就是在這個要點中，我國提出了要進行環境污染治理。當初的打掃衛生，清理廁所，處置垃圾的環保概念，在中國完成了第一次升級。
環境保護被確立為基本國策
改革開放之初那幾年，我國環境保護向前邁進的步伐不僅僅是一個“快”字。
1978年，《環境保護工作匯報要點》出臺后，1979年，又出臺了我國歷史上第一部環境保護的法律———《中華人民共和國環境保護法》。“在國務院所有部委里，環保部門是第一個有法的。”曲老說。
據曲老介紹，當時國家還沒有獨立的環保部門，只有一個不上編制的臨時性工作機構———國務院環境保護領導小組。時任這個小組辦公室負責人之一的曲老告訴記者，在那樣的背景下，能先出臺一部環境保護的法律是不得了的一件事。
“連常設部門都沒有，就先立了法。既使不是當初，就是現在也是一件頗有難度的事情。”這是環境法學者王燦發的感慨。
“有了法，一切就好辦多了。”曲老告訴記者，這是因為《環境保護法》把“國務院設立環境保護機構，各省、自治區、直轄市設立環境保護局。市、自治州、縣、自治縣根據需要設立環境保護機構”做為法律條款固定在了法里。
曲老說，由于一些特殊原因，除國家一級沒有按照該法及時設立正式機構外，各省、市、區都相繼設立了環境保護局，市、州、專署、縣也大都設立了環保局。機構的設立為環保事業提供了組織保障。
事實上，也是在《環境保護法》的推動下，1982年，在城鄉建設環境保護部里設立了環境保護局。曲格平任第一任局長。
“從上世紀80年代初期，我們對環境問題的認識已經有比較深入地了解，政策思路也逐漸成熟。”曲老說，這一點從當時的大政方針上就可以看出來。
曲老所說的大政方針指的就是1983年，發生在我國環境保護歷史上的那次重要轉折。
1983年，第二次全國環保會議召開。在這次會議上，國家宣布將環境保護確定為基本國策。
“這種對環境保護的認識和方略的出臺，就是看到了國際上環境問題的嚴重狀況，并總結中國的實踐后得到的。”據曲老介紹，為了跟基本國策配套，當時還制定了“同步發展”的方針。按照方針要求，經濟建設、城鄉建設和環境建設要同步規劃、同步實施、同步發展。
現在仍在沿用的“預防為主、防治結合，綜合治理”，“誰污染誰治理”的環境政策都是這一年確定下來的。
“從第一次全國環境保護會議到1989年的六七年間，全國強化環境管理，各地涌現出了許多富有成效的新措施。”曲老說，經過篩選和總結，在1989年，國務院召開的第三次全國環境保護會議上，推出了“三大政策”和“八項制度”。其中的環保目標責任制、誰污染誰治理、污染限期治理、環境影響評價、“三同時”、排污收費等等制度現在仍在使用。
曲老認為，“三大政策”和“八項制度”，把實施基本國策和同步發展方針具體化了，“從而使我國的環境管理由一般號召和靠行政推動的階段，進入法制化、制度化的新階段，是環境保護特別是環境管理一個重大的、具有根本意義的轉變。”
歷史進入“九五”時期后，國務院發布了《關于環境保護若干問題的決定》，實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規劃》，大力推進“一控雙達標”(控制主要污染物排放總量，工業污染源達標和重點城市的環境質量按功能區達標) 工作，全面展開“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治，“兩控區”(酸雨污染控制區和二氧化硫污染控制區)大氣污染防治、一市(北京市)、“一海”(渤海)(簡稱“33211”工程)的污染防治。
由國家統計局發布有關改革開放的報告稱，“九五”期間，環境污染防治取得初步、階段性進展。國家確定的“九五”環保目標已基本實現，環境保護工作取得了較大的成績。
環保立法之多創下領域立法之最
我國環保領域立法之多、雄居各領域之首是不爭的事實。
據曲老介紹，從1979年頒布《環境保護法》(試行)到上世紀90年代中期，國家環保局抓緊了環境法規的起草，環境立法步伐明顯加快。他說，在這期間，全國人大陸續頒布了《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》和《水污染防治法》。
1993年，隨著全國人大常委會一個新機構的設立，我國環境立法迎來了第二個春天。這個新機構就是全國人大環境與資源保護委員會。
1993年，曲格平卸任做了11年之久的國家環保局局長的職位，到全國人大就任新工作———出任全國人大環境與資源保護委員會主任委員一職。
“從環保局局長到全國人大環資委主任，曲格平這個角色的轉變，為環境立法打開了一扇方便之門。”專家的這句話，確實不無道理。用曲老自己的話說，起碼他對環保工作非常熟悉，哪些法該立，哪些法不該立，法該怎么立，他更清楚一些。
曲老認為，八屆全國人大環資委期間，環境與資源保護的法律體系框架基本構筑完成。在控制環境污染方面，修改通過了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》；新制定了《固體廢棄物污染環境防治法》和《環境噪聲污染防治法》。“這樣，被稱為城市四害的水、氣、渣、聲污染防治都有了相應的法律。”曲老告訴記者，加上原有的《環境保護法》和《海洋環境保護法》等，可以說，我國控制污染的法律體系框架已初步形成。
在這期間，在資源開發與利用保護方面，又修改通過了《礦產資源法》和《煤炭法》，并參與修改了《水法》、《森林法》、《土地管理法》等法律。
令曲老記憶深刻的還有，配合有關委員會，在修改或新制定的許多法律中，加進了環境與資源保護方面的內容。
“特別是在修改后的新刑法中，增設了‘破壞環境資源保護罪’一節，對一些污染環境、破壞資源的行為規定了刑事處罰。”曲老認為，這在當時是一個突破。
環境法律一改以往的軟面孔，破壞環境首次有了刑事處罰的法律依據。
在這5年中，還頒布了《環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》），開展了規劃環評和戰略環評，將環境法制建設推向了決策、規劃和綜合管理的源頭。
“在全國人大的這5年，我和我的同事們一邊學習，一邊參與立法工作。一切從頭學起，工作的很有興味。”曲老告訴記者，到他2003年離任全國人大環資委主任委員職務的時候，我國已經頒布和實施的控制環境污染和保護自然資源的法律達到25部。
此外，國務院還制定或修訂了《危險化學品安全管理條例》、《排污費征收使用管理條例》、《野生動植物保護條例》等50余項行政法規；發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》等法規性文件。與此同時，國家頒布了1100余項環境保護標準，建立了國家和地方環境保護標準體系。頒布了《環境影響評價法》，開展了規劃環評和戰略環評，將環境法制建設推向了決策、規劃和綜合管理的源頭。
曲老認為，可以說，環境保護的重要方面都做到了有法可依。
環境經濟政策亟待法律固定
從1993年任國家環保局局長到再任國家環保總局局長的解振華在任時，就已經在考慮如何將環境經濟政策固定在法律的框架內。早在2005年6月27日，解振華在接受本報記者獨家專訪時，談的中心話題就是這個內容。
他當時明確告訴記者，我國的環境經濟政策亟待法律固定。
“守法成本高、違法成本低”是我國環境執法中普遍存在的一個困擾多年的問題。怎樣解決這一問題？解振華從環境經濟政策入手，到制定、修改法律法規落腳，開出了一個全新的“藥方”。
他提出，排污收費，污染者負擔，環境稅等等都是已經實施或醞釀實施的環境經濟政策，在污染治理的過程中，充分運用這些環境經濟政策至關重要。
“比如，污染者負擔的原則，現行條件下，有的污染企業方方面面可能都不具備治理污染的條件，那么，就應該成立專門的污染治理企業，由專業治污企業承擔起治污的任務，被治理的企業向專業污染治理企業付費就可以了。”解振華說，這樣，污染治理就不是一個企業的事情了，而變成了由社會共同承擔的責任。再比如，目前的環境經濟政策中的排污收費制度應逐步向征收環境稅過渡。
“過去我們行政執法多，使用經濟杠桿不夠。“解振華認為，應該更多地用經濟的手段治理污染問題。他說，比如，要實行污染者負擔的原則，誰污染，誰就要負責治理。沒有技術不怕，拿的出錢也行。”這樣，就把原來一方治污轉變為多方治污”。
解振華認為，僅有這些還不夠。他提出，這樣的經濟政策必須在法律上有所體現，也就是說最終要通過法律的形式把經濟政策固定下來。
為了說明他的觀點，解振華特別舉了這樣的例子，2004年修訂的《固體污染防治法》中，就將生產者責任延伸制度這樣一個環境經濟政策修訂到新法中去了，在新法中規定了生產企業有責任回收廢物。
解振華認為，環境經濟政策經過法律固定后，污染企業“久污”不治的問題就可大大改善。
兩年之后，解振華提出的“環境經濟政策”說，在原國家環保總局開始計劃實施。
2007年9月，原國家環保總局副局長潘岳在第十二屆“綠色中國論壇”上，首次提出全新的環境經濟政策架構和路線圖，并呼吁各宏觀經濟部門和擁有環保職能的專業部門聯合起來，進行環境經濟政策的研究和試點。
今年2月，潘岳宣布，包括生態補償、綠色信貸、綠色證券、綠色貿易、環境污染責任保險等在內環境經濟政策正式試水。
一部法律刮掉兩萬億投資項目
沒有哪一部法律的執行可以掀起風暴，但《環評法》卻是個例外。
2002年，《環評法》立法時的艱難，曾令曲格平誓言：《環評法》不通過，他死不瞑目。
被曲老認為是全國人大惟一的一部起死回生的法律，就是《環評法》。
可能當初連曲老也沒有預料到，就是這部法律，在中國竟然掀起了一場大風暴。
從2003年9月1日《環評法》開始實施，到目前已經整整5年。“5年來，通過嚴格項目環評，我們抑制了高達兩萬億投資‘兩高一資’項目的無序擴張。”這是環境保護部副部長潘岳不久前在接受記者采訪時透露的最新數字。
兩萬億元，是環評風暴刮掉的諸多大項目的投資總額。
中國長江三峽工程開發總公司、大唐國際股份有限公司、中國國電集團公司、中國華電集團公司……光是看這些名字就知道，沒人敢招惹。
可偏偏有人不信邪。
2005年1月18日，原國家環保總局召開新聞發布會，宣布將這四大巨頭在內的多家大公司的30個項目叫停。在這個新聞發布會上，當時的國家環保總局副局長潘岳給出的理由是，這30個屬于違法開工項目。
潘岳表示，這些項目都是在環境影響評價報告書未獲批準的情況下就開工建設的。有些工程目前已基本完成，屬于典型的“未批先建”違法工程。例如，在有關部門受理江蘇太倉港環保發電廠建設項目四期工程環境影響報告書時，其高達240米的煙囪竟然已經施工到頂；該廠的二期、三期工程都屬違法擅自開工建設。徐州華鑫發電公司違法擴建2×300兆瓦工程等項目，在被發現前已經基本建成。
一向以“軟柿子”示人的環保部門，一下變得硬朗起來。
1月18日這一天叫停的30個違法開工項目，個個投資巨大，最多的靜態總投資達到400多億元。
原國家環保總局砍出這一板斧，是《環評法》實施后，國家首次大規模對外曝光違法開工項目。
潘岳表示，“環境影響評價是一項嚴肅的法律制度”，就是要“堅決停建那些置環境影響評價制度于不顧的違法開工項目”。
開弓沒有回頭箭。
叫停30個均投資過億的大項目后，潘岳曾公開表示，“環境影響評價決不是橡皮圖章”。
果然，2005年3月31日，原國家環保總局又將環評執法利箭再次射向圓明園。
這一天，原國家環保總局環境影響評價司有關負責人向媒體表示，圓明園湖底鋪設防滲膜工程未進行建設項目環境影響評價，應該立即停止建設，充分征詢社會各界的意見，依法補辦環境影響評價審批手續。
此后，圍繞圓明園湖底輔膜，原國家環保總局召開了被人們視為我國環保歷史上第一個具有真正意義上的環評聽證會。
2005年，7月10日，北京市環保局對圓明園防滲膜整改作出了驗收合格的批復。
原國家環保總局憑借著《環評法》，在2007年1月10日，再次曝光1123億嚴重環境違法項目，并首次對包括河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市；大唐國際、華能、華電、國電等四大電力集團在內的地區和企業使用“區域限批”，
從叫停30個投資過億大項目，到圓明園防湖底拆除防滲膜，再到“區域限批”，《環評法》的效力震動了整個中國。環保部門的大膽執法行動，也讓公眾充分感受到，環境影響評價確實不再是橡皮圖章。
局升部環保執法體系走向完整
今年3月27日，我國環境保護的歷史翻開了新的一頁。
這一天，中華人民共和國環境保護部正式掛牌。
從1982年在城鄉建設環境保護部設立環境保護局，到1988年成立國務院直屬的國家環境保護局，1998年升格為國家環境保護總局，再到2008年召開的十一屆全國人大正式批準成立中華人民共和國環境保護部，近30年間，我國環境保護職能部門成功實現四級跳躍。
國家如此重視環境保護，讓環保職能部門備感壓力與責任的巨大。
因此，首任環境保護部部長就把環境保護部的第一槍打在了環境執法上。他以“要打造鋼鐵一樣硬的環境執法隊伍的決心，提出了對環境保護部的全新構想。
隨著環境保護部的成立，國家、省、地、縣四級環境執法體系理更加完備。截至到目前，我國已擁有環境監察機構2954個，環境監察人員5.7萬人。通過標準化建設，環境執法能力和水平正在不斷提高。
“改革開放30年，我認為，中國環境的變化恐怕是最突出的一個方面，也是讓老百姓感到最受益的一個方面。比如，老百姓的環保意識的提高；比如，今年夏天成功舉行的綠色奧運會。總之，可以‘比如’的太多了。”這是記者居住的小區一位普通市民的感受。
的確，經過30年的磨礪，我國的環境在變化，公眾的環境意識在提高。而具有超強環保意識的中國公眾，無疑是評判環境保護好與壞的最好的裁判員。
環保大事記：
1979年9月
第五屆全國人大第十一次常委會通過了《環境保護法(試行)》，其中規定：國務院設立環境保護機構，各省、自治區、直轄市設立環境保護局。市、自治州、縣、自治縣根據需要設立環境保護機構。
1982年
在城鄉建設環境保護部設立環境保護局。
1988年
一直隸屬于城鄉建設環境保護部領導的環境保護局獨立出來，成為國務院直屬局，正式更名為國家環境保護局。
1998年
國務院進行機構改革，原國家環境保護局升格為國家環境保護總局。
2008年
十一屆全國人大正式批準在原國家環境保護總局的基礎上，成立中華人民共和國環境保護部。
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