環保部五年激戰水電巨頭
云南水電開發交織著地方政府、中央部委、水電巨頭、當地居民和NGO等多方力量的角逐。然而，每每只在高層介入之后，這場曠日持久的激戰才暫時點了一個逗號，但句號仍遙不可期.
上周四，國家環保部決定暫停審批華電魯地拉水電站和華能龍開口水電站，其主要原因是其在沒有經過環境影響評價的情況下，擅自進行大江截留，“對金沙江中游生態影響較大”。
環保部同時宣布，將暫停審批華能集團和華電集團（除新能源及污染防治項目外）建設項目。這是自“區域限批”“流域限批”之后，環保部最新施行的“集團限批”。
環保部的相關官員亦向南方周末記者證實，環保部正在試圖施行“集團限批”——集團下屬一個企業違規全集團項目限批。在金融危機的大背景下，環保部的此次電力行業的環保風暴更具有象征意義——環保部力圖讓環保標準在經濟放緩期不出現滑坡。
今年年初曾考察魯地拉電站的人士向南方周末記者證實，在截流之前，兩座電站已經先后做了大量的“前期準備工作”——比如導流洞開鑿等，超乎外界想象的是最終在環評報告還未通過之前，就開始截流。
據南方周末記者了解，今年兩會期間已有兩會代表向環保部、國家發改委提出注重環評、緩建該處水電站的議案。此后，國家相關高層曾作出具體批示，認為金沙江還遺留許多問題，至今未了，前車可鑒。可以說，高層的批示成為環保部的尚方寶劍。
發軔怒江
云南水電為外界所知，最早來自于怒江水電開發，這也是環保總局首次正面和水電巨頭交手。
2003年8月，當國家發改委公布怒江中下游兩庫十三級梯級開發方案之時，另外一條新聞“三江并流區”——怒江、瀾滄江、金沙江三條大河在滇西北麗江地區、迪慶藏族自治州、怒江傈僳族自治州行政區內并流而行——剛剛被評為世界遺產。
這兩項新聞疊加之后，則形成一個爆炸性的疑問：云南要在“三江并流區”建設水電站。
2004年4月，記者前往怒江州采訪時，正是NGO、各色專家與地方政府激烈辯論時期，當時怒江州的領導拿著當地登載居民收入的報紙訴說他們的危難，傈僳族的老人圍坐在桌子邊討論未來的生計。
據南方周末記者了解，當時激戰主要因為在發改委的評審會上，環保總局的一位官員發現自己竟然是會議上的惟一反對者。這才促使其向遠在外地的環保組織求救：真正要有云南當地的學者表達不同意見。
環保總局一個月后召開了火藥味十足的怒江水電開發與環境保護的座談會，然而，最終還是沒能扭轉事態走向。真正讓事件發生扭轉的是溫家寶總理的批示：對這類引起社會高度關注，且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究、科學決策。
反觀當年環保總局在云南水電開發上的態度，最初依靠的還是個別官員的挺身而出。不過，很多人認為這是環保總局和水電巨頭正面沖突的開始。此后不久時任國家環保總局副局長的潘岳在全國刮起了環保風暴，一時成為佳話。
然而，這種高層的干預究竟能讓環保總局擁有多大的力量？一個可以佐證的事例是，四年后，六庫水電站在國家尚未核準的情況下，悄然開始前期動工。
2007年年底，南方周末記者在云南六庫采訪看到，六庫電站建設的移民已經住上了二層的新房。但他們向記者表示更留戀失去的土地，因為新房子的租金并不可持續，而且在怒江州政府所在地打工也存在困難。
據南方周末記者了解，有關部委當時主要考慮到六庫建設規模、移民人口、環境影響等較小，開發條件簡單，為了合理利用水資源，解決怒江州用電問題，他們才同意開展六庫前期工作。不過，他們也承認，怒江水電規劃尚未通過。
2007年年底，南方周末記者就此向當時的怒江州領導求證。該領導認為，在國家相關部委還未通過十三級水壩規劃之前，怒江州可以做一些支流的水電開發。對于怒江州來說，礦電強州是其最重要的策略。
環保部相關人士則認為，在國家及有關部門未就怒江水電規劃作出正式批復，怒江中下游水電規劃也尚未批復之時，六庫不具備審批條件。
雖然至今怒江的開發還未大規模展開，但是已經有跡象表明，在經濟危機面前，環保部需要克服的難度越來越多。
金沙江的憂慮
與怒江同步為公眾所熟悉的是虎跳峽建壩問題。金沙江，這條與怒江同命運的江河在過去的5年間開始遭遇最大程度的開發。
在2004年最早為外界所知的金沙江的中游水電開發計劃中，相關設計單位主要采用的方案是“一庫八級”方案，依次為上虎跳峽（龍蟠）、兩家人、梨園、阿海、金安橋、龍開口、魯地拉和觀音巖。
這種八級開發方案，至關重要的是上虎跳峽的建設，如何達到調節水庫的作用。常理推理，在上虎跳峽建設壩址，回水將影響上游的耕地、居民等。所以當2004年金沙江中游開發方案公布后，迅速在各界引發爭議。
地質學家楊勇告訴南方周末記者，對于水電巨頭來說，越往后拖各級水電站的損失越大。因為在龍頭電站——上虎跳峽還沒有定下來的時候，下游水電站的開建，將會帶來投資效益下滑，風險加大等問題。“我們不希望其形成一種倒逼機制——倒逼上虎跳峽的建設。”水污染問題專家馬軍指出。剛從梨園電站考察回來的馬軍看到，梨園電站現在還未做公示，但是“兩岸幾公里之內的前期工程卻進展很多”。
2007年12月，在外界壓力之下，云南省一位官員前往曾積極反對建設上虎跳峽梯級的農民家中安撫，語氣確鑿告知對方，虎跳峽的建壩地點將發生變化，若如此，這意味著糾纏3年的金沙江水電開發將尋找到一個突破點。事后，南方周末記者先后向云南省各個部門求證此事，不過各方緘口。
此后，關于虎跳峽的龍頭水庫的選址問題一直未定。
此次環保部的限批文件中，特別提及“根據已開展的對金沙江中游河段水電梯級開發規劃的環境影響分析和研究結果，對規劃的龍頭水庫和虎跳峽河段的開發方式與相應的環境影響還需要深入研究”。
孱弱的環評
與過去激進的做法不同，現在環保部制服水電巨頭的方法是一方面將以往的“限批”范圍擴大，另一方面更多利用制度框架下的公眾力量。
以金沙江中游的阿海水電站為例。2007年11月，《金沙江中游河段阿海水電站環境影響報告書》的簡本進行公示之時，國內的環保組織就開始拿著環保部賦予的尚方寶劍提出自己的反對意見。
比如當時為了給魚類尋找孵化的環境，水電巨頭們想到的方法是，在河流的主干道之外尋找一條支流，不過哭笑不得的是，這條支流規劃了11座水電站。“到處擺滿了水電站，這些魚往哪里放啊？”
去年11月之時，環保部專門登門造訪民間組織，希望民間組織能夠參與阿海電站的論證會。作為中國一個非常尷尬的部門，環保部此舉意在尋找理念、意見上的支持者。
在這次會議上，阿海工程項目方、環評報告施行方、環評司的官員以及環保組織第一次坐在了一起。“雖然大家劍拔弩張，但還是可以交流的。”
馬軍印象比較深的是，他們第一次提出的意見附在了環評書之后，論證會上的NGO的觀點也寫入了環評報告書。比如規劃河段的沿途支流的水生態以及替代生境保護。“金沙江水電開發并不僅僅是一個環保問題，他還涉及地質、流域規劃、生態成本以及社會成本。”楊勇說。
除此之外，環保部與水電巨頭的5年對撞中，移民也學會了直接表示自己的意愿。5年前，在北京舉行的聯合國水電與可持續發展國際研討會上，怒江和金沙江流域的的農民向世界政治家們講述了水壩和村民的關系，立即引起很大轟動——這是中國水壩移民第一次參與聯合國級別的會議。
不過從此次環保部限批的具體情況來看，更多似乎是環評程序問題，“那是不是說補了票馬上就能開工了？”顯然，對于環保部和水電巨頭而言，這確實是一場只有逗號的大戲。
投資潮中，環保安在？
■2006年，項目通過率不足七成。2008年11月到2009年5月，項目通過率逾九成。
■2009年3月6日公布的調整后的四萬億投資計劃中，用于生態環境的投資由3500億元銳減至2100億元。
■地方環保局長要舉報當地污染，只能給北京寫匿名信。這種極端現象說明，在科學發展觀提出近六年后，經濟發展與環境保護，仍然是一道難解的方程式。
高調回應
環保部副部長張力軍則表態，投資熱潮中將嚴把環保關，“我們寧可現在做‘惡人’，也絕不能將來做‘歷史的罪人’。”
這一次，中國的環保部門揮出了“集團限批”的重拳——6月11日，環保部決定暫停審批金沙江中游水電開發項目、華能和華電兩大電力集團以及山東省鋼鐵行業建設項目的環境影響評價。
在世界經濟是否已探底、中國經濟是否正復蘇仍存爭議的當下，環保部的這一動作顯得意味深長。
輿論對此的普遍解讀是：這是環保部以行動，高調回應外界揣測，表明了中國政府在刺激經濟增長的同時，不放松環保“防火墻”的決心和舉措——之前曾有媒體議論，“綠色通道是否被濫用”。
而在此前5天的世界環境日，類似的回應已見諸語言。當天，環保部部長周生賢直指外媒報道“嚴重失實”。副部長張力軍則表態，投資熱潮中將嚴把環保關，“我們寧可現在做‘惡人’，也絕不能將來做‘歷史的罪人’。”
不過，張力軍亦坦承，環保部門的綠色通道確實加快了建設項目的環保審批。
去年11月26日至28日，環境保護部在三天內召開兩次項目審議專題會議，批復項目環評文件93個，總投資2600多億元。
各省亦迅速跟進。在云南，環境影響報告書審批由60天內縮短為10天，環評報告表則由30天縮短為5天。
盡管中央政府以及環保部三番五次表示要嚴控“兩高一資”，但中國的一個現實是，中央的意志，往往到地方后便快速衰減甚至扭曲。環保部門的調研就發現，在一些地方，中央“保增長、調結構、利民生”被精簡成了“保增長”。不少人開始擔心，在各地大干快上“保增長”的大背景下，高污染項目是否借“綠色通道”蒙混過關，環保會不會暫時成為犧牲品？
對此，張力軍解釋，綠色通道“僅限于對環境影響比較小、對民生影響比較大的基礎設施建設和民生工程”，“對我們的環境保護沒有產生重大影響”。
環保部介紹，他們所設置的，不僅有“綠色通道”，也有防火墻。今年兩會“當前環境保護形勢和任務”專題采訪時，在潘岳之后分管環評的副部長吳曉青將這道防火墻歸納為“四個不批、三個嚴格”。
據統計，自去年11月到今年5月底，環保部對29個高耗能、高污染項目的環評報告書實施了退回報告書、不予審批或緩批，涉及投資1468億元。
在經濟危機當中，克制住上千億投資的誘惑，殊為不易。不過，考慮到同期報批項目達394個、涉及金額15897億，簡單類比，環保部封堵的力度并不如它前幾年那么大。
在2006年，項目通過率不足七成，現在則已超過九成。通過率的差異，是因為尺度的放寬，還是投資結構的差異？南方周末記者就此向環保部求解，但至截稿時未獲回復。
在歷經數次環保風暴之后，環保部門所面對的，已經是期待越來越高的公眾。
環保新思路
2003年反對怒江大壩，公眾參與讓原環保總局催生了 “同盟軍”的概念。而升格環保部后，環保部門開始在部委中尋找盟友，共同構建環境經濟政策體系。
“必須承認風暴的做法已經走到盡頭。”推動了四次環評風暴后，環保部副部長潘岳說，流域限批已經把環保部門手中的權力用到了極致，“再狠一些的我們沒有了”。
而每一次風暴背后，無一例外都是一場場漫長、艱辛的拉鋸戰，都是環保部門跟在突發事件和被動形勢后面的“亡羊補牢”。而“風暴”能改變的，遠比人們期待的少得多。
早在2006年4月16日，溫家寶總理在北京當天漫天浮塵中走入全國第六次環保大會會場時，指出解決環境問題必須實現“歷史性轉變”——“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”。
這年4月，風暴仍在繼續，原環保總局趁熱打鐵，正式委托北京大學汪勁等人，啟動《規劃環評條例》的立法進程。僅僅一個多月后，該條例第一稿出爐，經環保系統征求意見后，于當年底正式上報至國務院法制辦。
然而，被業內寄予厚望的《規劃環評條例》卻遭遇包括發改委在內的多家部委的激烈反對，命運多舛。它一度被盛傳2007年夏將出臺，最后不了了之。 2008年環保部成立當日，條例正式向社會公布并征求意見，有多位權威人士預計，將在當年年底出臺。如今已是2009年夏，這一條例依舊是“但聞樓梯響，未見人下來”——盡管這一次暫停金沙江水電開發再一次凸顯其必要性。
環保部門意識到，中國的環境問題需要新的思路。
環保組織綠色和平觀察到，近幾年尤其是環保部升格后，中國的環境治理正從過去的僅靠行政手段，進入到更全方位的治理方式，以更多樣化的手段控制和治理污染。
2003年反對怒江大壩，公眾參與讓原環保總局催生了“同盟軍”的概念。而這一次，環保部門在部委中尋找盟友，共同構建環境經濟政策體系——當前嚴峻的環境形勢，除了官員環境問責制度尚未到位外，還因為缺乏激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制。而環境經濟政策體系試圖在后者上尋求突破，亦被視為解決環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。
銀行的監管者被首先拉了過來。2007年7月，原環保總局、銀監會、人民銀行三個部門的章蓋在一起，環保部門和其他兩個部門共享環境違法企業的信息，而銀行方面則將企業的環境信息作為發放貸款的重要參考依據。
此后，二十多個省市出臺了具體實施方案，多家在原環保總局黑名單上的污染大戶被銀行追繳、停止或拒絕貸款，工行、建行、興業銀行、招商銀行等商業銀行亦做出姿態，承諾“環保一票否決”，對不符合環保政策的項目不發放貸款。
半年后，原環保總局又與保監會聯合推出“綠色保險”，與證監會推出“綠色證券”。前者嘗試了環境污染責任保險制度設計，后者則要求公司在申請首發上市或者再融資之前，必須接受環保部門的環保核查，并于上市之后建立環境信息披露制度，定期接受環境績效評估，實施以來，已成功阻止高污染企業融資百億以上。
原環保總局亦與財政部、國稅總局聯手，出臺高污染、高環境風險產品名錄，下調或取消了“兩高一資”產品的出口退稅，部分產品調高或開征了出口關稅，力推“綠色貿易”。
環境稅已經列入財政部、稅務總局和環保部的重要議事日程。目前，相關部門正在協作開展這方面的研究，“條件成熟時將會推出”。
此外，環保部門亦與其他諸多經濟決策部門頻繁接觸，希望能把環保的概念納入其工作中。如國家工商總局已對企業登記入市提出環保要求，中國名牌戰略推進委員會對參評“中國名牌”的企業實行環保一票否決制，國家質檢總局則表示今后制定市場準入條件時，將把企業的環保情況列為一個重要考查依據。
潘岳的估計是，“從我局與各宏觀經濟部門合作情況看，一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環境經濟政策體系，是可以預期的。”
但就目前而言，環境經濟政策并不樂觀，其主要障礙來自于地方保護和法律空白。
以綠色信貸而言，很大程度上尚被地方行政權力左右，對于短期內能夠促進經濟大幅增長的項目，即使污染嚴重、風險很大，一些地方政府也會千方百計干預銀行執行“綠色信貸”政策。
環境經濟政策缺乏法律保障，停留在各部門分散的行政手段上。
譬如生態環境補償機制，雖然早在1989年就已開始在一些地方實施，但由于沒有法律依據，至今仍處在試點研究階段。
作用依然有限
而其中的癥結在于，尚未將環境指標真正納入官員考核機制。“我可以坦率地說，環保部門依然還不是一個‘強勢部門’。”潘岳曾這樣對媒體表示。
一個最近常被提及的例子是：按照之前的安排，4萬億中用于生態環境的投資為3500億元，但在3月6日國家發改委公布的調整后的投資計劃中，已銳減至2100億元。生態環境成為最大的“輸家”之一，其下降幅度和絕對量都僅次于基礎設施建設投資。
而在原環保總局升格成環保部之后，綠色和平的觀察依然是：“環保部的牙齒還不夠鋒利。”中國的環保部門尚須更加嚴厲的環境執法權。
在2007年“流域限批”的檢查行動中，原環保總局檢查組在安徽銅陵市經濟開發區的金威銅業檢查時遭到拒絕，在出示了執法證后，企業仍稱必須有“內部人”帶領方可入內，檢查組最終也還是沒有進得去。
對于那些不忌憚環保部門的企業，潘岳曾感慨：“如果我是別人，我也不怕。原環保總局既不能直接叫停項目，罰款也不能超過20萬元，不能撤官員的職，連自己的地方部門都管不了，怕它什么？就讓它在媒體上喊兩聲吧，反正喊也是白喊，我們該干嘛還是干嘛。”
而在基層，環保部門的處境尤其尷尬。由于隸屬于各級地方政府，財權和人事任免權均不獨立，由此導致一些地區環保部門審批項目時“站得住的頂不住，頂得住的站不住”。在日常監察執法，他們亦有三個“不敢查”：開發區不敢查，重點保護企業不敢查，領導不點頭的不敢查。甚至有的地方環保局局長要舉報當地污染，只能給北京寫匿名檢舉信。
而其中的癥結在于，尚未將環境指標真正納入官員考核機制。而環境指標不納入官員考核制度，便不能杜絕一些地方官員為了追求短平快的政績，和一些追求暴利的企業結合起來，大上、快上煤電、化工、鋼鐵等重化工項目，用公眾的健康換取極少數人的特殊利益。“把‘官’的問題解決了，就什么問題都解決了。”潘岳曾這樣表示。而且，不解決“官”的問題，環境經濟政策體系的建設亦飽受掣肘。
目前，環境問責已被提出，國務院下發的節能減排的考核方案也表示要實行環保問責和一票否決。
張力軍日前亦就節能減排的問責提及，河北省石家莊市對一個縣的主管縣長進行了處罰，停止了該縣長其他方面的工作，要他全力以赴地抓環境保護，如果再完成得不好，就要免職。像山西省太原一個電廠，領導人由于沒有完成減排任務，污染治理設施運行不好，被免除職務。
但目前仍缺乏明確的問責制方案，很多地區仍停留在表態層面，制度層面上的細則尚須研究和具體化。而且問責的力度亦難有震懾力。
在環保問題上，當制度未能強勢的時候，領導者的強勢似乎就顯得頗為必要——這或許就是過去幾年中，環評風暴深得人心之處。
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