中國式水權標準難制定 改革任重道遠
當“碳交易”和排污權交易付諸實施后，如何用經濟杠桿來調節水的分配、使用和治理，正式成為中央思考的命題。“水權”概念呼之欲出。
重慶銅梁是水權改革的首吃螃蟹者之一。其新近出臺的水權管理辦法，雖然遭遇了上位法不明朗等種種局限，但依然向世人彰顯了一種可能———水資源的開發權、取水權、用水權以及排水權不僅可以“買賣”，也將被正式納入官方管理渠道。
4月1日，朱家平從銅梁縣水務局的工作人員手中，拿到了一份蓋滿公章的取水申報報告。這些公章，分別由蒲呂鎮以及下屬的3個村子所蓋。在該報告獲批之后，朱家平才成為新聯村11社溶洞水源的合法水權使用者。
朱家平的公司計劃用溶洞水養殖娃娃魚。按照新近出臺的《銅梁縣水權管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，朱家平的申請應具備的條件之一，就是“與第三者利害關系的相關說明”。該縣水務局水政水資源管理科負責人劉尚斌對此的解釋是：必須征求水源地附近的3個村子的同意，“看會否影響村民的飲水用水安全”。
雖然手續復雜了一些，但朱家平認為值得。因為在取得村民書面同意后，將來若因取水而發生糾紛，自己便可理直氣壯得多。更為重要的是，該水源位于銅梁某開發區附近，隨著大量企業入駐園區，一旦有用水需要，則需要向朱家平付費購買。由此，朱家平成為了中國第一部地方水權規范辦法的首位受益人。
銅梁的“水病”
僅有20萬城鎮人口的銅梁，正處于持續的工業化和城市化裂變之中。在過去的10年之中，其縣城所在地———巴川鎮從城區建成面積4.8平方公里，陡增至20平方公里。與此同時，和所有中國城市一樣，銅梁患上了一系列“城市病”。曠闊的公路和為數不多的車輛，使得它得以暫時遠離交通塞阻，但經濟發展與土地、資源、環境的矛盾則日益突出。
事實上，無論銅梁還是整個中國，都沒能找到解決上述問題的萬全之策。這也實在不構成影響其城市競爭力的關鍵因素。劉尚斌擔憂的是日漸深陷的“水危機”，可能成為“經濟社會全面、協調、可持續發展的嚴重制約因素”。
之于一貫以大山大河著稱的中國西南，這種擔憂頗為諷刺。但現實是：“十年九旱”。銅梁全縣資源性水源為5.15億立方米，人均水資源占有量，分別僅為全國和重慶人均水平的29%、35%！
2006年8月，百年大旱登陸銅梁，其9個場鎮26.15萬人飲水困難，5個場鎮7.1萬人全靠異地送水。籍貫重慶萬州、掌管流域調度的長江水利委員會江務局局長史光前，“趁機”回了趟老家。歷經銅梁，滿目瘡痍，干裂的農田可以伸進人掌，耐旱的竹子也都枯死……
之所以如此，劉尚斌認為無非有兩點：一是工程性缺水，二是水質性缺水。
工程性缺水是指水庫太少、輸水設施老化，跑冒滴漏現象嚴重。由于巴川鎮附近無大型水庫，全鎮生活用水得從20公里外的涪江抽取。在此輸送過程之中，水資源損耗率達到30%-40%。按該鎮年生活用水700萬立方米計算，被損耗的部分就高達300萬立方米之多！
更為嚴重的是，隨著工業的崛起以及大量內遷化工廠入駐，銅梁境內的水污染事件時有發生。僅在中國政法大學組織的“中國西部環境維權活動”的首年(2001年)，幫助銅梁漁民梁駱禮全起訴銅梁紅蝶鍶業公司水污染損害賠償，便成為該活動最經典的案例之一。而更為可怖的是，紅蝶的污染至今尚未消除……
或開源，或節流，銅梁正值十字路口。
水資源爭奪戰
事實上，銅梁面臨的水資源難題，正是今日中國之真實寫照。
據新華社報道：1990年代以來，中國平均每年因旱受災的耕地面積，占全國耕地總面積的1/5；全國600多座城市中，有400多座缺水。與此同時，水污染卻與日俱增，如何平衡，已成為擺在中國執政者面前的首要難題。
溫家寶總理借“南水北調”提出了用水的基本原則，即“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”；水利部副部長索麗生則大聲疾呼，“建設節水型社會已刻不容緩！”
不幸的是，由于相關制度安排的缺失，“節水”、“治污”很難不停留口號之上。之前一再被論證的“公地悲劇”理論，也同樣適用于該問題，即：誰的水？誰該為水負責？《中華人民共和國水法》對此并沒有明確。
因為“水權”制度缺失，重慶深受其害。重慶市水利局政策法規處副調研員周懿，在講述2006年那場旱災時回憶：嘉陵江重慶段水位逐日下降，取水口全部暴露，無法正常取水。而氣象部門則稱，嘉陵江上游的金沙江流域雨水充足，“應該”有大量的水源匯入嘉陵江。
然而，“一條河，它沿途的各個地方都要用水，水到底屬于誰？”就金沙江四川段而言，大小電站星羅棋布，有近50余座之多。水電站要發電就要截流，即便當時位于它們下游的重慶正持續受災。
最后，在國家水利部門的干預下，四川方面才下令金沙江沿線的水電站開閘放水。3天后，重慶嘉陵江水位明顯上升。
“在特殊背景下，水資源的爭奪就更加突出，‘水權’的概念也突然清晰了。”周懿說。
除此之外，水的爭奪也在重慶市內部展開。周懿稱，譬如某區大型企業用水占該區水資源的1/3，于是水資源的爭奪，以該區內部工業用水和居民用水的形式展開博弈。
過程一波三折
2007年3月，銅梁縣水務局組建了專門班子，從事《辦法》的起草工作。
據該局水政水資源管理科負責人劉尚斌回憶，在初稿完成之后，第一次上報是在2007年10月舉行的該縣常務會上。“我們把所有材料都準備充分了，等了一下午，結果那次會議議題太多，我們等到的答復是：‘等下次開會再來’。”
第二次匯報完后，銅梁的分管副縣長認為，水權改革無經驗可借鑒，不僅在重慶無先例可循，在全國也未找到范本。于是要求水務局，必須充分征求各單位意見。水務局局長印才英回到局里，立即組織專家和律師，齊聚一堂“摳字眼”，“爭論的焦點在水權的定義、總則等用詞上”。
按照慣常的邏輯，一部官方的規范中，首先應明確水權是什么，但是“在后來下發的正式立法文件中，關于‘水權’的定義，是被回避了的。”劉尚斌解釋說，“水權”在全國沒有確切的定義，不同的學者，對“水權”的理解又不盡相同。譬如，清華大學法學院教授崔建遠和原水利部部長汪恕誠的表述就不同。
汪恕誠曾說，“水權”最簡單的說法，是水資源所有權和使用權；而崔建遠則認為，水權即為依法對于地面水和地下水取得使用或收益的權利。
與會的律師們認為，在上位法《中華人民共和國水法》中，國家亦未能將“水權”表述明確。如果《辦法》精確劃定“水權”概念，勢必在引起糾紛時，出現與上位法相悖的情況。
顯然，銅梁沒有能力也不敢有所突破。僅在《辦法》的第二條中規定：本辦法所稱水權是指依法取得水資源的使用權，包括水資源開發權、取水權、用水權和排水權。
除此之外，銅梁的立法原稿還在“初始水權”、量化取水權和排水權等等問題進行了修訂。譬如，“初始水權”在原文中被稱為“天賦權”；原文中規定的“經過市水行政部門批準”，業已改為在修改過程中，需向市水行政部門征求意見。“‘經過批準’涉及到行政許可的問題，比較麻煩。”劉尚斌說。
2008年1月，在第三次送報銅梁縣常務會時，《辦法》終于獲批。
破立與尷尬
周懿認為，《辦法》的價值核心，就在于以經濟杠桿來調節各個用水主體之間的矛盾。
根據《辦法》規定，水權轉讓包括用水權轉讓、排水權轉讓兩部分。水行政主管部門將依據全縣的水資源情況，將每年度的用水、排水指標分配到各行業、各單位與各鄉鎮，他們可將未用完的用水、排水指標上市交易。
這樣一來，各單位就不得隨意地用水、排水。否則，一旦超過水行政主管部門所規定的指標，就要到市場上花高價錢購買指標，若買不到指標，將承受更重的行政處罰。這也意味著，在相對節水的單位，可在降低運行成本的同時，通過水權轉讓可獲得一筆額外收入。
“理論界一直在探討如何水權改革。至今為止，我還沒有看到中國其他地方有這么一個規范性的文件。《辦法》的制定，無疑為將來重慶市制定全市性的水權管理辦法，做了很好的嘗試。”世界自然保護聯盟(IUCN)環境法學院研究組專家、西南政法大學教授曹明德說。
重慶市水利局新聞發言人盧峰則直言，如果在銅梁出了成效，甚至對于全國的水權改革也有借鑒意義。
對于縣出臺的《辦法》，銅梁永磁材料廠廠長李佰榮表示支持。但是，一旦在水權的分配上不著重考慮，“如果分配量過多，其分配與此后的交易就失去了意義。如果分配量過少，勢必引起水價非合理性上漲，給企業增加額外負擔，不利于當地經濟發展。”
破解“萬里長江的國資流失”
水權立法：中國被逼上水泊梁山
一不小心，銅梁成了沖在最前頭的“黑馬”：重慶首部水權管理辦法(以下簡稱“辦法”)在這里誕生了。
包括著名環境資源法學專家、西南政法大學教授曹明德在內，眾多學者都對這匹“黑馬”的示范效應表示樂觀其成，“銅梁模式將為重慶節水型社會的建立探索出新路子。”
褒獎與期許的背后，是辦法的核心所在：水權轉讓。
大致可以借助這么一個比方來解釋這一概念，“弱水三千你只能取一瓢飲。想多喝一點？向喝不完的人買吧。喝不完？可以賣。”
張掖“沒有選擇”的選擇
銅梁何以就走在了前頭？視線不妨回到2006年底：國家水利部公布了新一批30個“全國節水型試點地區”，銅梁榜上有名。
銅梁何以上榜？兩個字：缺水。
“新一批”之前，是“第一批”：始于2004年，包括甘肅張掖等12個地區。
張掖等地又何以成為“第一批”？同樣是兩個字：缺水。
張掖位于甘肅河西走廊中段的巴丹吉林沙漠和騰格里沙漠邊緣，全靠黑河水滋養。
“水從門前過，不用就是錯。”過度取水的結果，直接導致黑河下游的額濟納綠洲來水量銳減、壁沙漠面積增加，因此成為影響我國北方200萬平方公里的沙塵源地。
2000年，國務院明令，張掖每年必須少引黑河水5.8億立方米。
張掖“被逼”在全國范圍內率先開始了水權改革：每家農戶都有了一本“水權證”，明明白白寫明一年可以用多少水；給多少水，就只能用多少水。
“樂縣彭家村農民朱宏通過水權交易，將自家節余下來的灌溉水賣給了同村的孫開榮，賺了20元。”這是2004年國內一家媒體對張掖水權改革所作報道中的開頭部分。
張掖市民開始節水，而黑河下游的生態也得以大幅改善。張掖地方性的“水權規章”開始奏效。
“1/4”與全國水資源緊張
缺水的地方，不僅僅是銅梁，也不僅僅是張掖。水資漸緊張已經無可否認地成為一個全國性的問題。
以2003年為例。時任水利部部長汪恕誠曾經這樣說到當年的水資源危機：一邊，是淮河、湘江流域發生多年不遇的特大洪水；另一邊，北方大部和西南、江南、華南地區先后出現不同程度的旱情，全國一度有2694萬城鄉人口飲水困難。
以黃河為例。從那一年年初到6月份，黃河流水量比多年同期均值急劇減少50%！而此前，黃河下游及支流即已出現河道斷流加劇的情形，斷流長度一度甚至長達近千公里。
同樣是在2003年，舉國矚目的南水北調工程進入施工階段。眾所周知，南水之所以北調，是因為北方在喊“渴”。
新華社報道，按照2004年人口計算，我國人均水資源占有量2185立方米，只相當于世界平均數的1/4；目前我國三分之二的城市存在供水不足，其中缺水比較嚴重的城市達110個，全國城市缺水總量為60億立方米。
——這還沒有把水資源污染問題日益嚴重這一因素考慮進去。
長江黃河里的國資流失
缺水的同時，是水權法規的缺失。
我國的《水法》對水資源所有權的規定很簡單：歸國家所有。
著名法學教授江平曾說：“長江、黃河奔流到海不復回，那是嚴重的國有資產流失啊！”這個容易讓人犯糊涂的玩笑，或許可以表明中國水權問題的復雜。
浙江大學法學院副院長錢水苗等學者指出，由于沒有明確使用和界定“水權”這一最基本的法律概念，兼之缺乏對“水權交易”的提及，《水法》雖然擺在那里，“但現代意義上的水權制度仍未確立。”
水利部副部長周英直陳水權法規缺失之弊端：由于長期以來缺乏對行政區域用水總量的明晰和監控，導致一些行政區域之間對水資源進行競爭性開發利用，用水浪費、地下水超采、區域間水事矛盾以及河道斷流和水環境惡化等問題層出不窮。
作為上述問題一個很好的注解，“中國水權第一交易”不能不被提及———2000年11月24日，極度缺水的浙江義烏市一次性出資2億元，每年向東陽市政府買水4999.9萬立方米。
水買了，尖銳的批評也跟著來了：水是國家的，不具有所有權的東陽市政府憑什么賣水？走在水權立法前頭的水權交易實踐，被狠狠地將了一軍。類似的實踐還很多。
不難發現，遭遇水資源枯竭困境的中國已經被“逼上梁山”或者說“逼下水泊”：水權改革，用法律法規來規范取水、用水、排水行為，保障水權(使用權)交易的進行，已經是迫在眉睫。
張光斗、沈國舫等二十多位院士、專家經集體呼吁：在水資源日益短缺的今天，只有從法律上對水權進行明晰，才能真正節水。“分水”激活水權交易？
因應現實迫切需要與民間的積極呼吁，前任水利部部長汪恕誠即多次表示，必須要制定流域和區域水資源規劃，明晰初始用水權，“傳統主要依靠行政措施推動節水的做法，已不適應形勢發展的要求。”
千呼萬喚之后，由水利部部長陳雷簽署發布的《水量分配暫行辦法》，2008年2月1日起正式施行。
《辦法》全文共17條，首次對跨省、自治區、直轄市的水量分配———比如長江流域各行政區每年如何取水，以及省、自治區、直轄市以下其他跨行政區域的水量分配的原則、分配機制、主要內容等，作了比較全面的規定。
水利部副部長周英認為，“和之前頒布實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》一起，這兩部法規規章標志著我國初始水權分配制度基本建立。”
《上海證券報》等媒體更進一步分析，辦法有望全面激活中國水權交易市場。不同地區之間進行水權轉讓，從而用市場化手段推動水資源更加合理配置、全民節水將成為現實。
相比之下，許多專家理性得多，“要使初始水權分配、取得和轉讓能夠有序進行，還有大量的細節要完善。《水量分配暫行辦法》到目前為止基本上還只是一個框架。”
懸念：水權法規的功效
水權法規正迎面走來。新的問題是，水權立法能一勞永逸地解決中國的水資源危機嗎？在不少學者看來，問題沒有那么簡單。
他們舉出這樣一個例子：江蘇某地兩家距離很近、同屬某電力集團的火電廠，被要求各自投入兩億元建一套脫硫設備以減少排放二氧化硫排放量。權衡之下，電力集團決定在其中一家花2.4億建兩套(由于省去一套設備的基礎設施節約1.6億)、另一家則一套不建，后者向排放空氣質量完全達標的前者購買排污權，平均每年只花大約1000萬元。
最后的結果就是，由于排污權交易的存在，當地的大氣污染沒有任何改善———因為雖然一家達標，但近在咫尺的另一家電廠仍然排污不止。而這種情況之所以出現，據當時對此事作過深入調查的《南風窗》雜志稱，在很大程度上與當地政府的默許和推動有直接關聯。
排水權交易與此并無不同。
正如明智的經濟學家們所擔心的，排污權交易是把公共物品轉化為市場行為的一個極好辦法，但要成功實現制度設計之初所定下的良好愿望，除了應該具備良好的法律和技術手段之外，更重要的是政府作為其中的守護者，必須有極度的公信力。否則，結果殊難預料。
對此，美國排污交易研究學者扎丹德這樣解釋，“羊圈里的缺口只有一個，但天亮后你就會發覺所有的羊都不見了。”
更為重要的還有，就取水權的優先等級設置，取水指標、排水指標的制定等等，如何確保合理？如何做到公平？如何不影響可持續發展？這一切，都在考驗著各級政府——水資源這只“羊”看得好還是不好，在很大程度上取決于這里“缺口”的有無。
水權分配成改革難點
事實上，在銅梁出臺《辦法》之前，重慶市水務管理部門和銅梁縣稅務局還聯合制定了《銅梁節水型社會建設規劃》。依據規劃，必須要通過一些辦法來達到節水的目的，“水權分配”就成為關鍵一環。
銅梁稅務局水政科科長尹遠明坦承，雖然國家水利部有一些標準可以參考，但由于各地方間有差異，“水權分配”也成了最困難一環。
“水權分配”，就意味著對取水權和排水權進行量化。在計量取水定額時，要根據各單位的實際用水情況來推算。就某賓館來說，有多少床位，多大面積，會用多少噸水？這樣計算之后，將取水定額分配下去，如果超標，就要階梯加價。
另外，排污量的核定也讓水務人員頭疼。以紙廠為例，每生產1噸紙的耗水量國家有標準，然后根據用量、回用、損失之后的量來計算排放量。
由于定額限制用水，涉及各單位、企業的經濟利益，因此在調查過程中會出現許多不配合的情況。“我們去調查的時候經常找不到人，都以負責人不在的理由推脫。”
最初，水政局采取的方式是：把表下放到各個街道辦事處，再由街道辦去各個單位去調查、填寫。但填寫上來的數據，往往和實際相差甚遠。如今，該水務局已經組成多個調查小組，為《辦法》制訂后續補充法規進行調研。其首要的任務，就是確定各個行業、單位、地區的用水指標。這是一個龐大而紛繁的過程。
劉尚斌日前抽查到的某茶館便是如此。實際上它每平米的用水量是20多升，但按照其自行填寫的數據，平均下來只有大約0.16升。
“標準化最難制定，水權改革任重道遠，”劉尚斌感慨說。
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