流域治理試水：誰為中國水污染負責？
從數千米高空俯瞰，大大小小的河流在神州大地奔騰流馳，一路蜿蜒而去。
伴隨著經濟的快速發展，這些河流遭受污染的程度卻越來越深。近年來，松花江污染、太湖藍藻等大規模的流域環境沖突不斷出現。
這些問題的爆發不僅在當時引發了當地民眾對飲水安全的恐慌，同時也導致環保界對水務管理模式的重新思考——是沿襲過去的行政區域治理模式，還是采用流域整體綜合治理的辦法更有效？
在湖南等地，流域整體綜合治理的嘗試已經開始。
而在首創股份等環保企業眼中，逐漸啟動的流域整體綜合治理這塊“大蛋糕”，顯然要比單個城市污水處理項目這樣的“小點心”更可口。
流域治理
2008年4月，國家環境保護部政策法規司司長楊朝迎指出，“全國地表水屬中度污染，在國家環境監測網監測的744個地表水監測斷面中，I-III類、IV類與V類、劣V類水質的斷面比例分別為40%、32%、28%。”
嚴峻的數字提醒民眾，水污染已經到了頗為嚴重的程度。
同時，水污染已呈現出區域化擴散的特性。對于某一城市而言，流域內其他城市的污水排放已和其息息相關。
但我國現行的流域管理體制是以水利防洪為核心，主要職能是水量調控，而水質控制、水資源供需調配則是以行政區域為主導。一旦遇到流域性大面積水污染的事件發生，現行的流域管理體制卻無法在第一時間迅速地作出反應，并采取相應措施，從而影響到其他城市。
一個典型的例子，2005年11月吉林松花江發生的流域性水污染，最終的受害城市名單里也包括了黑龍江省哈爾濱等城市。
清華大學水業政策研究中心主任傅濤認為，水環境污染事件通常以區域為范圍爆發，也就需要以區域而不是以城市為單元來系統解決。因此，以一定區域為對象的，跨出單一城市行政的規劃、工程和治理模式，已經應運而生。而下一步，同樣以區域為單位的環境投融資、跨區域運營服務、監管體系也必然成為主流。
而隨著流域整體綜合治理逐漸成為水務產業未來的發展方向，國家也即將針對流域立法。
在今年11月召開的第三屆中國水務高峰論壇上，水利部水資源司司長高而坤透露，“流域法正處于探索階段，近期將準備出臺以太湖為主的流域立法。”
但在另一方面，流域污染的現實也催生了一個龐大的污水處理市場。
根據國家“十一五”重點流域水污染防治戰略規劃，到2010年，“十一五”重點流域中南水北調東線、三峽庫區及上游影響區、太湖流域、滇池流域城鎮污水處理率達到80%；淮河流域、巢湖流域達到75%；海河流域、遼河流域、松花江流域達到70%；黃河流域、珠江流域、長江中游達到60%以上。
而2006年我國城市平均污水處理率不過56%，這意味著污水處理率依然存在著巨大的的提升空間，同時也意味著龐大的污水處理量——僅以上重點流域新增城鎮污水處理規模接近3000萬噸/日。
試水
單座污水處理廠和一個重點流域綜合治理項目的差距有多大？這筆賬并不難算。
單座污水處理廠的日污水處理能力一般在10萬噸左右，而一個重點流域治理項目的日污水處理量則在數百萬噸上下。
對于習慣以城市、城區來劃分業務范圍的中國水務企業而言，這個誘惑不可謂不大。一旦與流域所在的地方政府達成合作協議，整個流域的污水處理業務也就能攬入懷中。
在進行流域治理嘗試的企業中，首創股份不是最早的一家，但確實迄今為止手筆最大的一家。
就在上個月，北京首創股份公司總經理潘文堂介紹了湖南省區域污水處理項目的新進展。“目前已經簽訂4個地級市和9個縣級市，未來2年內首創將完成全部的投資及運營工作。”
這個龐大的綜合項目起始于一年前。
2007年12月，首創股份與湖南省簽訂了戰略合作協議，將以BOT、TOT方式，在2010年前建成湖南省“三年覆蓋計劃”的城市污水處理廠，并按照國家有關規定，達標排放。
根據協議，首創將投資50億元，湖南省政府則負責100億的管網投資。據初步估計，這一流域整體綜合治理項目涉及污水總處理規模約300萬噸/日，104座待建污水處理項目。
在此次合作中，首創首次嘗試“統一規劃、整體投資、分步建設、流域管理”的運作模式。
按照計劃，首創將首先啟動湘江流域的污水處理設施建設，并建立湘江流域上下游水環境管理機制，包括建立跨行政區交界斷面水質達標管理、水環境安全保障和預警機制以及跨行政區污染事故應急協調處理機制等。
事實上，在首創之前，桑德集團也已經做出了嘗試。
2007年7月，桑德集團以BOT模式投資了長安區污水處理廠及戶縣污水處理廠兩個項目。這兩個項目的開工奠基亦是渭河流域水污染防治工作領導小組擴大會議的重要議題之一。
做出嘗試的還有清華同方和北美環境有限公司聯合體。
在松花江水污染發生后，該聯合體通過與黑龍江省政府簽訂的協議，獲得了參與松花江流域治理的資格，并先后投資7億元建設運營了哈爾濱市太平污水處理廠、佳木斯東區污水處理廠等單位。
另一方面，中國水務投資公司的總經理劉正洪認為，目前應當加強區域水務管理、統籌城鄉水務發展。建立區域水務管理必須培育出區域性水務集團公司，而且區域水務管理并不僅僅是污水治理，應該包括水源到供水的一系列。
“中國水務正在探索從水源-配水-治水-供水一線的水務管理模式，并在江蘇宜興、山東榮城等已開始實際工作。”劉正洪說。
協調機制
傅濤認為，在建立水的流域綜合管理的過程中，建立流域間協調機制是至關重要的核心環節。
流域管理是一項涉及多部門、多省市、多利益主體的復雜系統。而國際上成功的流域管理經驗顯示，無論其機構設置方式有何不同，城市之間以及不同利益主體之間都需要一個協調機制，對于水資源緊張、生存壓力大的流域尤其如此。
這種協調機制根據流域的不同，體現在國家之間、城市之間、不同行業之間。
“流域協調機制是集約化利用水資源，共同維護生存環境的手段。協調機制中，實現地方和不同利益的民主參與協商的機制，是其成功的關鍵。同時，流域協調機制必須明確國家、流域和地方的責任，并合理分工。”傅濤表示。
但地方責任的不明確，已經成為了當前流域整體綜合治理中的風險所在。
城市水業在市政體系之下，以單個污水處理廠和自來水公司為主流市場項目單元，市場主體通過單個項目的市場競爭獲得發展，以特許經營協議約定企業和政府的關系。而城市水業在以水資源為主導的流域化體系之下，則以流域為單元整體獲得服務市場，經營機構或企業都需要通過中央、省或者流域機構通過法規形式授予其合法經營的權利。
究竟是誰來負責市場主體的選擇？法律上的表述目前尚不清晰。
傅濤則認為，“2月28日通過新修訂的《水污染防治法》，把水污染的責任都推到了縣以上政府。縣以上政府是責任主體，但是這個責任主體在省級部門、市級、縣級部門如何劃分責任，并沒有被清晰的表現出來，造成了三個層次的政府之間存在一些責任的推諉。”
已經在流域治理方面嘗試了一年的首創股份對于這點的體會最為深刻。
首創股份副總經理郭鵬表示，“在全國、流域和行政區域三個水資源管理層次中，流域管理這一十分重要的管理層次，尚未能充分發揮作用。現行流域管理機構在流域水資源管理中支撐能力薄弱，缺乏有效的行政、法律、經濟和科技的手段實施有效的協調、控制、監督和管理。”為此，傅濤建議，應當由國務院直接對重點流域設置流域管理機構或臨時流域管理機構，逐步建立和完善流域管理協調機制。該流域機構將成為流域水資源管理和污染控制的第一責任主體，具有在水資源和水環境領域監督、協調和檢查各級地方政府的權力。
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