美國：環境立法的歸宿是以人為本
美國政府環保部門是如何進行環境立法與執法的？從2月下旬至3月初，應美國加利福尼亞州環保局以及美國自然資源保護委員會的邀請，記者有機會走訪了包括了美國聯邦環保署第九區辦公室、加利福尼亞州(以下簡稱加州)環保局以及加州南岸空氣品質管理局在內的多個政府環保機構。通過對立法專家、律師、工程師的采訪，使得記者對美國環境立法與執法現狀有了初步的了解。
一切為了人的健康：美所有環境立法的共同標準
“我們的每一項立法與環境標準的制定都是基于人的健康。”無論是在美國聯邦環保署第九區辦公室還是在加州環保局以及加州南岸空氣品質管理局，這是記者聽到的最多的一句話。
艾倫·扎貝爾是美國聯邦環保署第九區辦公室的一名律師。說到聯邦環境立法，他認為，制定一個以健康為目標的法律或標準是法律賦予他們的權力。
扎貝爾這樣說并非隨意。從他的履歷中，記者看到，這位在聯邦環保署工作了24年且精通《清潔空氣法》的資深律師最主要的工作之一，就是參與執法以及有關法律規章的制定。
在美國，在保護大氣質量方面實施著最嚴格法律的加州更是將對人們健康的保護放到了一個其他州不能企及的高點。
在加州環保局任中國計劃辦公室主任的瑪格麗特·金是一位在環保部門工作多年的“老環保”了。據他介紹，加州是全美惟一一個可以在移動污染源方面設置自己標準的州，并在1967年成立了空氣資源委員會，這個委員會的目標就是實現和保護人們的健康質量。
陳爵在加州南岸空氣品質管理局工作了20多年，是一位來自臺灣的華人環境工程師。他表示，“我們這個管理局制定的法規足有一尺厚，法規不是隨便定的，不是哪一天突然想到，更不能隨心所欲。”陳爵說，所有立法都有一個過程，都會遵照一個共同的標準，就是保護人的健康。
在美國，一個公認的事實是，加州洛杉磯地區的城市空氣污染最為嚴重。而數據顯示，從20世紀40年代到現在，洛杉磯的上路機動車的數量從230 萬輛猛增到1000萬輛以上。移動污染源成了該地區最大的污染源，而移動污染源釋放的煙霧對人類健康造成的影響也非常巨大。環境污染對人身健康所帶來的觸目驚心的損害也促使美國環境立法不斷地朝著保護人類健康的方向邁進。
“1963年，美國頒布實施的《清潔空氣法》是一部失敗的法律。“這是扎貝爾的看法。他說，正是這部法律的失敗，才有了1970年《清潔空氣法》的修改。
據介紹，修改后的《清潔空氣法》被看作是與空氣清潔有關的最重要的法律，當時的美國國會就要求新成立的美國聯邦環保署制定國家空氣質量標準，以保護人們的健康。
加州大學伯克利分校法學院的加州環境法與政策中心執行主管理查德·弗蘭克認為，在過去40年，美國制定并修改后的《清潔空氣法》是一個非常大的成功。在分析成功原因時，弗蘭克說，其中最重要的一點就是《清潔空氣法》的空氣污染控制是以人的健康為首要標準。
環境立法閃光點：科學數據實用技術做支撐
在洛杉磯地區的艾爾蒙特市有個移動污染源實驗室。加州空氣資源委員會執法調查員米歇爾·舒爾茨·伍德告訴記者，這個實驗室可以為加州在制定移動污染源排放標準方面提供技術數據。
目前在加州，移動污染源已經成為最主要的污染來源。以洛杉磯為例，至少有60%甚至70%的污染因子來自移動污染源，如汽車、卡車、火車、輪船等。而這也正是加州投入人力物力治理移動污染源的一個重要原因。
伍德說，實驗室主要是對各種車輛的發動機引擎進行測試，獲得技術數據后，再來制定移動污染源的排放標準。
據伍德介紹，被列入測試對象的既有上路車輛，也有不上路車輛。從客車、摩托車、卡車、公交車、重載建設設備車到休閑車、海船、草皮和花園清潔設備以及小型設備的引擎，實驗里都有。“所有能想到的車，我們這里都有。”她告訴記者，之所以要測試這么多的車輛，就是為了保證所有移動污染源都在他們的監督之下。
在伍德的陪同下，記者一行參觀了實驗室的每個角落。實驗室規模之大令記者一行人感到吃驚。但在加州空氣資源委員會的人看來，這個實驗室卻是小的。
對于環境立法如何依靠科學數據的問題，弗蘭克告訴記者，只有憑借科學數據，人們才清楚污染到底有多嚴重。他說，正是這些科學數據包括一些實用技術，為美國的環境立法提供了充足的技術支持。
記者看到，在美國，環境法律與實用技術是一體的，二者在現實中沒有脫節。
環境執法一大特色：執法現場律師工程師一個不能少
在聯邦環保署第九區辦公室，扎貝爾告訴記者，他領導著由6名律師組成的一個律師團隊。他說，這些律師的職責就是為第九區辦公室處理環境法律事務，包括到現場執法。他們隸屬于第九區辦公室，工資也由第九區辦公室發放。
就在記者疑惑環保部門怎么會有律師時，扎貝爾解釋說，環保執法人員如果到現場進行執法，律師與工程師必須同時到場。
“我們到現場執法時，至少要保證一名律師、一名工程師在場，環保法律與技術標準這兩方面的專業知識必須要有保證。”扎貝爾說，執法隊伍要有專業知識這一點很重要，否則面對工廠的欺騙、糊弄，執法人員可能會束手無策。
從律師與工程師必須聯合到現場執法這一點看，肯·伊斯拉埃爾斯可以說是扎貝爾的搭檔。他在第九區辦公室的職務是工程師，并在這一職務上工作了20年。
對于環保機構里有專業律師，加州環保局律師柯克·奧利佛說得更直接。他認為，美國法律的一個副產品就是讓律師有更多的活干。
奧利佛的這句話盡管是一句玩笑話，但是從中卻不難看出，美國環境執法是多么地依靠律師，其實也就是依靠法律。
據瑪格麗特·金透露，2008年全加州查處的環境違法案件有2400起。而在這些案件里，都有律師的影子。
中國環境立法：“摸著石頭過河”狀態需改變
全程參加對美國考察的全國人大代表、著名環境法學專家呂忠梅，在看到了美國立法與執法的經驗后，不由得對中國的環境立法與執法現狀進行了反思。
“這次美國考察，給我的一個深刻啟發就是如何保證立法的科學性問題。”從十一屆全國人大二次會議剛剛趕回武漢的呂忠梅日前在接受記者采訪時首先談到了這一問題。
她認為，環境立法與其他立法一樣，都是一種利益調整機制，但與許多立法不同的是，它更加強調科學基礎，強調對自然規律的遵循。在美國，許多科學技術規范在環境法中直接成為了法律規范，并且這些規范對于環境法的實施起到了至關重要的作用。
在分析中國環境立法現狀時，呂忠梅認為，目前存在的一個非常突出的問題在于，法律制度缺乏必要的科學研究基礎。她說，首先是缺乏符合環境保護要求的科學研究基礎。“雖然我們的環境標準很多，但基本上是單純的環境技術標準，法律缺乏從人的角度、從人的健康角度去考慮。”呂忠梅說，其結果是，一旦出現環境糾紛，如何認定環境對健康的損害、如何確定法律上的因果關系、如何確定環境損害賠償等等需要以環境標準為基礎的司法操作都無法進行，造成環境糾紛的處理困難。
其次是，缺乏對環境法律運行條件的科學研究，立法評估也不足。呂忠梅告訴記者，這也是環境立法科學性不足的重要表現。究其原因，呂忠梅的觀點是，“我們現在的立法，基本都是在決定立法的較短時間內突擊調研、征求意見，雖然表面上看是聽取了各方面的意見和建議，但因為沒有對某一類問題的長期跟蹤分析與基礎數據積累，使得在各種意見和利益出現分歧時，利益抉擇缺乏有說服力的證據。”同時，對于是否應該采用某項措施以及采取該措施以后可能產生的效果也無法預測，法律始終停留在“摸著石頭過河”的狀態。
“我們的環境法中有一些法律從制定出來就沒有被實施過，還有的法律實施的結果與立法宗旨完全背離。”呂忠梅坦言，“因此，環境法的制定必須要有充分的科學依據和良好的技術支持，這也是為什么人們在總結環境法的特點時會將其概括為‘法律+科技’的原因。”
呂忠梅認為，與美國聯邦環保當局的環境執法相比，中美兩國執法的差距明顯。她認為，中國不僅在環境立法方面缺少“法律+科技”，在執法方面同樣存在這樣的問題。
“在中國目前運行的環保系統中，技術專家不少，法律專家很少，即使有一些學過法律的人，也有政策法規機構，但法律機構的主要工作職責卻不是執法，技術與法律脫節，兩張皮的現象非常嚴重。”呂忠梅說，這樣的工作機制是不利于法律執行的。
呂忠梅說，她的這種反思，實際上更多地是希望中國能夠借鑒美國成功的經驗和做法，使得在環境立法與執法中存在了多年的沉疴問題能夠得到解決。
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