湘江治理怎樣做好制度創新？
肖建華
編者按
湖南省將湘江作為“兩型”社會建設的突破口并推行湘江治理新政。制度創新是湘江治理新政中的關鍵所在。目前，湘江治理新政已取得初步成效，總結湘江治理新政中的制度創新經驗，展望未來制度創新的路徑，將對提升地方政府流域環境治理能力提供啟迪和借鑒。本版今日刊登湘江治理新政制度創新的理論文章，以饗讀者。
長株潭城市群自2007年底獲批全國資源節約型、環境友好型社會綜合配套改革試驗區以后，湖南省將湘江作為“兩型”社會建設的突破口并推行湘江治理新政。而湘江治理新政的關鍵就在于制度創新。
治理新政的關鍵在于制度創新
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要建設資源節約型和環境友好型社會，使人類社會打上資源節約和環境友好的烙印，其根本的要求就是要對社會發展各項制度進行全面創新。鑒于此，長株潭城市群“兩型”社會建設中湘江治理新政的關鍵在于體制和機制的創新。
進入20世紀以來，生態環境危機問題已逐漸由區域性問題變為全球性問題。馬克思主義經典作家深刻地認識到生態危機中包含著社會危機，生態問題并不是簡單地發生在人與自然之間，其中尖銳的沖突是人們之間的利益分化和利益對抗。因此，只有改變人與人之間不合理的社會關系，才能解決人與自然的對抗。變革生產方式與社會制度是解決人與自然、人與人、人與社會之間矛盾的根本途徑。馬克思指出:“需要對我們的直到目前為止的生產方式，以及同這種生產方式一起對我們的現今的整個社會制度實行完全的變革。”
正是人類在長期處理人與自然關系的實踐中逐步認識到了產生資源環境問題的根源是人類本身的社會制度，從而提出了解決資源環境問題必須建立資源節約型和環境友好型社會的重要戰略思想。而要建設資源節約型和環境友好型社會，使人類社會打上資源節約和環境友好的烙印，其根本的要求就是要對社會發展各項制度進行全面創新。
新制度經濟學的創始人、諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯認為，制度是一個社會的游戲規則，更規范地講，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些規制，其目的是對人的行為予以規范和約束，使其按照預定的目標行事。制度可以有效規范和激勵人們的行為，但制度和社會發展并不總是同步的，已有或正在運行的制度并不總是能促進社會發展，當制度對社會發展起阻礙作用時，人們就應該自覺進行制度創新。在亞太地區乃至全世界，日本是通過改變經濟增長方式實現經濟增長與環境保護雙贏的國家。日本為治理環境與轉變經濟發展方式主要采取技術對策和制度建設兩種途徑，而制度建設對技術進步產生極強的導向與保障作用。
2007年12月，長株潭城市群與武漢城市圈被確定為國家建設“兩型”社會的綜合配套改革試驗區并開展試點工作。經過近3年的摸索，“兩型”社會的建設已取得初步成效，但受傳統體制機制的束縛，建設進展不容樂觀。因此，長株潭城市群與武漢城市圈“兩型”社會建設，雖然涉及到許多方面，但根本的途徑在于依靠制度創新來推進“兩型”社會建設，即通過制度建設，來形成節約資源、保護環境的制度體系、體制和有效運行機制。資源節約型和環境友好型社會建設要求改變傳統的經濟發展方式，而改變經濟發展方式的關鍵在于體制和機制創新。鑒于此，長株潭城市群“兩型”社會建設中湘江治理新政的關鍵在于體制和機制的創新。
治理新政中的制度創新探索
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新政中進行了諸多制度創新探索，包括流域產業退出、轉型或創新，流域同防同治，市場型環境政策工具和強化地方政府環保部門執法權力等探索。
近年來，長株潭城市群“兩型”社會建設中湘江治理新政在體制和機制方面進行了諸多的創新探索。
1.流域產業退出、轉型或創新的探索。湘江重金屬污染治理從規范流域內的人類活動著手，調整流域產業結構，從源頭上控制整個流域的污染物排放量，使其保持在水環境承載力的范圍內。湖南在產業退出或產業轉型和升級方面進行了探索:長沙大河西先導區凡是產業退出的企業均可獲得相應的二氧化碳補償資金；在株洲市規劃局公布的清水塘地區遠期發展規劃中，傳統的冶煉、化工、建材企業在逐步的產業結構調整中將淡出清水塘經濟發展的舞臺，取而代之的是新能源汽車、軌道交通、航空工業、環保制造業、物流等多項物耗能耗低、產出高的新型產業。
加快經濟發展方式轉變，推進“兩型”社會建設，是搶占新一輪制高點、提升湖南長遠競爭力的關鍵所在。湖南將以新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、信息化為基本途徑，切實走出一條有別于傳統模式的新型工業化、城市化發展新路，開創科學發展、富民強省新局面，為推動體制改革、科學發展提供示范、積累經驗。
2.流域同防同治的探索。為扭轉湘江流域邊治理邊污染的尷尬局面，湖南省委、省政府一方面加大專項整治力度，另一方面積極探索流域同防同治，改變“單兵作戰”的局面。湖南省先后通過實施了《長株潭環境同治規劃(2006~2010)》、“湘江流域水污染防治三年行動計劃”、《湖南省人民政府湘江流域水污染綜合整治實施方案》、《湘江流域重金屬污染治理實施方案》。以長株潭為重點，湘江污染整治進入多部門配合、核心城市同防同治的新時期。在制度的設計中，湘江流域管理委員會由省里主要領導負責，流經8市的市長都是成員，并簽訂責任狀，實行一票否決。
3.市場型環境政策工具的探索。基于市場的政策工具越來越受到重視，在許多國家正以不同的形式逐步得到實施，這是當今世界環境管理制度的一個潮流。長株潭城市群在資源產權交易、排污權交易、環境稅費改革、污染責任險、生態補償等環境經濟政策改革方面獲得全國率先試點權。
2008年11月28日，長沙環境資源交易所正式成立。2010年6月，財政部、環境保護部正式批準湖南省開展排污權有償使用和交易試點。隨后，湖南省政府發布了主要污染物排污權有償使用和交易的暫行辦法，并出臺了排污權有償使用和交易的實施細則。省環保廳從2010年開始組建省主要污染物排污權儲備交易中心，各市州環保局組建市州主要污染物排污權儲備交易所。
湖南省近幾年還開展了環境污染責任保險，將湖南環境污染風險較大的化工、有色、鋼鐵等行業的18家企業列為首批試點企業。
4.強化地方政府環保部門執法權力的探索。
2009年，湖南省機構改革很多部門都還沒準備到位，湖南省環保局就已經順利升格為廳，成為省政府的組成部門。環保廳除了延續經年的罰款、停產整頓、關閉等常見的行政手段外，最有力的利劍就是“區域限批”。隨著國家和省財政對于環保項目補貼和投入的增加，環保項目批復也成為省環保廳一項重要的權力。
治理新政中的制度創新路徑
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湘江治理新政的制度創新包括:完善流域治理中的市場機制和多元化的服務供給主體，加強流域內政府間的協商合作，建立流域內政府與企業的合作伙伴關系，創新流域管理的公眾參與機制等。
當前我國流域治理以科層治理機制為主，并存在行政分割、部門間協同度低、公眾參與水平低下等諸多缺點，必須推進流域治理機制由政府單邊的科層治理機制向多元參與的多中心合作治理機制轉變。因此，從科層機制走向流域多中心合作治理機制將是長株潭城市群“兩型”社會建設中湘江治理新政中的制度創新路徑。
1.完善流域治理中的市場機制和多元化的服務供給主體。未來湘江治理新政中除了進一步完善上述市場型環境政策工具的改革外，還應逐步完善自然資源價格的形成機制。通過對資源價格的正確定價，引導社會資金進入與“兩型”社會建設密切相關的循環經濟和低碳經濟產業，逐步形成綠色消費的大環境。同時應建立以水權、林權為重點的多元化資源產權交易市場，促進資源所有權和經營權的市場化。除此之外，未來湘江治理，在積極利用傳統融資方式的基礎上，應該進一步完善“以電養水”制度、水價形成機制、“用水者付費和污染者付費”制度，創新金融支持政策，高度重視和充分發揮、利用資本市場的融資功能，通過股票、債券、信托、基金等產品加大直接融資力度。
未來湘江治理，政府環境公共服務供給中應借鑒發達國家公共服務提供的多種組織形式，建立主體多元化的環境公共服務供給的有效方式。在市場機制和多元主體模式中，應該探討哪些環保服務由政府直接提供或政府自己去做更有效，哪些環保服務政府采用社會化的方式更有效(如生活垃圾、固體廢棄物處理等)，哪些服務政府付費購買更能保證質量(如污水處理技術、生態能源技術)，哪些服務交由市場、政府只負責監管更有效率(如生態農業技術推廣等)。
2.加強流域內政府間的協商合作。湘江流域污染治理在中央支持下，應該強調省協調、市為主，通過建立健全8市政府間合作的機制體制、組織框架，突出和加強市級政府間或與其他組織間的協調與合作。湘江流域政府間協商合作機制的建設已做出了一些制度安排，明確了相應的合作方式。但現有的合作形式主要是會議制度或單項合作機制，存在可持續性不足的問題。
國際經驗表明，區域一體化進程中區域合作的情況與是否有完善的法律制度保障是直接相關的。湘江流域政府間協商合作機制是基于長期合作與信任而形成的“社會資本”，在不確定性因素以及機會主義傾向等的作用下，往往非常脆弱。如果沒有強有力的制度約束機制，合作治理將難以成功。因此，加快立法創制，建立科學規范的制度約束機制，是關系湘江流域污染治理成敗與否的關鍵。因此，湖南省應充分借鑒世界各國經驗，盡快以法律法規形式進一步明確湘江流域管理委員會的水行政管理權限和執法地位，加強湘江流域治理的組織機構建設。同時流域內政府間應在環保聯動機制、產業合作機制、生態補償機制、基礎設施共建共享等機制方面進行創新探索。
3.建立流域內政府與企業的合作伙伴關系。企業是環境污染的主要來源，也是環境治理的基本單位。美國從20世紀90年代，開始推行一系列的自愿性伙伴合作計劃，環境管理模式也從強制性轉變為鼓勵性模式，鼓勵企業超越現行的環境規定和標準，取得更佳的環境表現。日本環境制度與政策的銜接是通過企業與地方團體簽定公害防治協定把國家強制執行的法令轉變為企業的自主行為。同時在環境管理方面落實國際環境標準，實施環境會計制度和環境標準化管理，將環境成本內部化，形成環境治理的長效機制。
我國目前還存在一些漠視環境利益、任意排放污染物和掠奪性開發資源的現象，其中大多數都是由企業造成的。中國很多企業的社會責任意識還不夠強，他們往往認為環保工作主要是政府的事情，企業的環保工作尚未上升到環境行為的高度，環境國際標準的認證、環境會計制度的建立以及環境報告書的發布等都還處在起步或初期階段，有待進一步建立和完善。因此，首先，政府在完善排污收費等強制性治理手段的基礎上，應當通過制定更高的環境質量標準等激勵性自我約束，引導企業實行污染控制。其次，運用循環經濟理念，構建生態工業園和生態農業示范區，推進清潔生產和循環經濟。第三，服務外包與公私伙伴治理。在流域生態公益林、城市污水、垃圾處理等領域引入市場機制，通過服務外包，運用市場手段解決生態服務的有效供給。第四，完善企業環境信息公開制度，加強企業環境責任建設，使其樹立正確的生態價值觀導向，增強企業環境責任意識。
4.創新流域管理的公眾參與機制。流域治理牽扯諸多領域，規范而有效的公眾參與機制將使流域治理更易被群眾接受，通過實現一種既自上而下，又自下而上的管理模式易于對破壞環境的各種行為起到監督作用。創新湘江流域公共治理模式應鼓勵公民積極參與區域公共事務的治理。
《湘江流域重金屬污染治理實施方案》規劃項目927個，總投資595億元。湘江治理新政大投入、大建設，既帶來了巨大的發展機遇，又可能為極少數人提供更大的公權尋租機會。為了不重蹈覆轍，未來湘江治理新政中應加強社會公眾和公共權力組織對《方案》規劃項目和資金運行的民主監督。
參考國際上成功的流域公眾參與機制的做法，實行流域水污染防治聯席會議制是創新公眾參與的一種可行選擇。聯席會議的職能是為制定流域水污染防治規劃提供咨詢性意見、討論解決流域水污染防治的重大工程和投資問題、監督相關防治規劃的落實情況以及協調水污染糾紛。聯席會議成員除各縣市政府官員和環保局官員外，還應包括一定人數的公眾代表。公眾代表通過自薦和選舉的方式自各地各行業產生，負責轉達公眾集體意愿、參與公眾環保教育工作，協調公眾意愿與政府行動。同時，聯席會議制度還可邀請投資者或投資者集團、各類水理事會、行業協會等作為非政府組織參與，在決策的討論過程中充分發表意見，使決策具有廣泛的透明度和可操作性。如法國的“三三制”和“水議會”。流域委員會的主席由上述代表通過選舉產生。因此，未來的湘江流域管理委員會應由現在的科層管理機構逐步建設成流域利益相關者合作共治的治理機構。
作者單位:中南林業科技大學政法學院
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