環保法“有限修改”為何難產？
在環保法頒布22年后，2011年初全國人大將環保法修訂列入年度立法計劃。環保部成立了修改工作領導小組，并起草修改建議初稿。2011年9月，環保法草案建議稿正式提交全國人大環資委，2011年，環保法修正草案稿被提交至全國人大常委會審閱。《環保法》的修改因為將對未來經濟和社會發展，及其政府職能產生重大影響而備受關注，爭議也不斷。
近日，在全國環境政策法制工作暨研討會上，環保部負責人強調，配合全國人大修改好環保法，是全面推進環境保護法律法規、政策制度建設的“重中之重”，各級環保部門要主動加強與其他經濟綜合和法制部門的協調合作，共同推進環境政策法制工作創新。
有專家指出：被稱為當代我國法律中執行效果最差之一的環保法，22年的修法之路折射出環保部門、相關部委以及地方政府間深深的利益糾葛。
背景
“小修不如不修”
環保法實施22年來，圍繞環保法修改爭論不斷。有四種主張：一為廢除，二為擱置，三為改造，四為修改。此次全國人大環資委委托環保部起草建議稿，提出“有限目標，突出重點”的要求，意味著修改方向已定，又由于八個方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。
“有限修改”出人意料，環境法學界人士幾乎共識：環保法要么推翻、擱置，要么徹底改造新生；就是要修，也要大修，有限修改本身，是立法機關在衡量各方利益后采取的妥協、保守做法。
我國在1989年修改制定《環境保護法》之后，又先后制定了近30部由全國人大常委會審議通過的環境與資源保護的單行法及相關法，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產資源法》等等。有統計顯示，《環境保護法》的所有條文中，70%-80%已經被新的環保單行法及相關法“完善”了。
甚至一些單行法中的部分法條也與《環境保護法》發生“沖突”，《環境保護法》歷經20余年，卻一直沒有被修訂，其內容早已與現實脫節，跟不上時代的發展，甚至跟后來制定的單行環境法律相沖突，環保法已經被架空了，這種情況下，環保法修改的必要性不言而喻。
今年2月，環保部和部分專家學者便發現，被業界認為較為重要、進步較大的條款在經過環資委提交給全國人大常委會的最新版本中已經被刪除。多位參加環保法修改討論的專家表示，如果按照現有的版本通過，此次環保法修改意義已經不大。與其匆匆通過意義不大的修改稿，不如等待更合適的時機再重新討論，小修不如不修”。
訪談
專家：各方攻防“修法幅度”
一些立法專家表示，環保法修改的“初稿”送全國人大成為“送審稿”后，“按日計罰”“政策環評”等條款已被悄然刪除，上海交通大學環境資源法研究所所長、“環保法修訂研究”課題組組長王曦認為“方向對頭，步子不大”。
如：“地方政府環保績效考核”曾經寫入環保法某一版的草案建議稿，即對沒達到環保目標的地方政府，由環保部“會同國務院監察機關，約談有關省、自治區、直轄市人民政府負責人，并在全國通報”。由于這一內容空前強化了地方政府的環境責任，并使得環保部門的權力擴張，已經在送審稿中刪除。
中華環保聯合會呂克勤指出：立法機構認為，“綠色信貸”“綠色稅收”等環境經濟政策的主管部門不是環保部門，不應列入新環保法，但這部法律是國家的環保基本法，而不是環保部門規章，不應局限在環保部門的職能范圍內”。建議環保部門別把修法作為強化環保執法權(如對環境違法企業的凍結權、扣押權)的手段，從而引發其他部門分歧。
一位國家環境咨詢委員會委員則對“維持現狀”表示擔憂。認為環保法與各個單項的污染防治法和資源保護法均由全國人大常委會通過，處于同等法律位階，使得環保法難以發揮其母法的作用，在實施中被虛置起來。如果實在不能將其升格為全國人大通過的“環境基本法”，至少應該確定當前的修改思路：將環境和資源作為一個整體看待，重點解決不同環境要素、不同資源以及經濟社會發展之間的協調、綜合、平衡問題，設計和提煉綜合性的管理辦法和制度。
評論
公眾參與仍未破冰
我國環境治理存在一個體制性弊病，即主要在政府和企業之間封閉運行，基本將環境問題的承受者公眾排除在外。而在發達國家，公眾是環境問題最重要和最有效的推動者。
2006年，國家環保部門雖出臺了鼓勵公眾參與環境保護問題的規章制度，受害民眾近年也通過信訪、抗議等方式參與環保，但至今鮮有成功維權案例。民眾的力量遠未形成對政府和企業的有效制約，因此，環境學界特別希望新環保法修訂在公眾參與方面著力。
目前環保法第六條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，有權舉報污染者。中國環境資源法學研究會會長、武漢大學教授蔡守秋認為，新環保法應明確公眾的環境權，上述條款應加入“一切單位和個人都有享用適宜環境的權利”才合適。
在環保部今年2月的修訂初稿中，第六條加入了“國家鼓勵公眾參與環境保護”的內容。然而在9月的上交稿中，第六條則未作修改，“鼓勵參與”字樣已被拿下，政府和相關企業應公開環境信息的新內容，目前尚在送審稿中。
有專家認為，在各方阻擊之下，希望此次環保法修訂在眾多領域破冰已不現實。能等來的，至多是有限進步。
觀點
應保留“政策環評”
在環保法要“管政府”思路下，環保部在最初稿和提交稿中都寫入了“政策環評”。這是我國環保官方首次提出政策環評入法，環境法學界對此十分贊賞。
在環保部兩稿中，政策環評均出現在第十五條：“縣級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織擬定的對環境有顯著影響的重大經濟和技術政策草案，應當進行環境影響論證。”
政策環評在西方國家已普遍實施，但在我國遲遲沒有落地。政策環評是指對可能給環境帶來重大影響的法規、規章和規范性文件，相關單位在起草時應進行環評，并形成政策環境評價說明書；而環評單位則會對此說明書給出書面審查意見。按照國際慣例，政策環評意見不具強制性，但這些意見將是政府制訂政策的重要依據或參考建議。
在國際上，環境評價分為項目環評和戰略環評，其中戰略環評分為三個層次，即法律法規、政策和規劃。我國應用建設項目環境評價已有數十年，規劃環評實施盡管困難，也有近十年歷史，但至今沒有政策環評和法律環評。
對于中國這個世界工廠來說，政策環評擁有很多現實意義。我國是鉛蓄電池、太陽能電池板、服裝、電子器件等的生產大國，這些產品大量出口國外，在促進國內經濟增長的同時，也造成了很大的環境污染災害。如果有政策環評，許多事情或許可以提前避免。但是，如果政策環評入法，相關國家部委、地方政府擔心自己的發展計劃實施的政策，今后將可能被套上環境“緊箍咒”。
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