重典治污時代的呼喚
前不久，環保法的修改再度啟動，一時間成為網上關注的焦點。面對嚴峻的環境形勢，環保法的修改將何去何從呢？是要大改還是小改？怎么改？牽動每個人的神經。本人作為一個長期從事環境執法的工作人員，覺得有必要談談自己對環保執法的感受和環保法修改的建議。
一、對環保執法的感受
隨意經濟社會的發展，環境保護的地位不斷提升，而環境質量卻沒有得到根本的改善，甚至有每況愈下的風險，許多地方曾經唾手可得的干凈的水、清新的空氣、放心的食物，今天似乎都成了問題。這是發展的必然代價嗎？當然不是。這只是不科學發展的必然結果。我們國家改革開放這么多年，經濟建設取得了長足的發展，環境保護雖然做了不少的工作，但治理和保護的速度趕不上污染和破壞的力度，不少地方老的污染和生態破壞的問題沒有解決好，新的問題又不斷發生，人民群眾對此意見很大。環保問題，已經不單單是個環境權益和民生問題，更是經濟問題、政治問題、乃至戰略問題。環境危機已經非常現實地擺在各級黨委政府的面前。解決好環境問題，已是當務之急。審視我國現行的1989年環境保護法，計劃經濟體制、經濟欠發展、改革開放初期的大背景下制定的，當時對于促進環保工作還是起到了重要作用，但由于受當時大的背景制約，明顯帶有計劃經濟的色彩，管有些理手段和措施不適應現在市場經濟的情況，加之不少管理制度過于原則，且又被后來修訂的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《環境影響評價法》等環境保護單行法繼承和發揚，現在《環境保護法》很少在環境管理中適用，基本相當于擺設。環保法一方面被其他環境保護法律法規突破，另一方面又制約環境保護立法的前步。正是由于環保立法的原因，導致環境執法面臨很多困難：
（一）環境管理體制缺乏科學性，統一監督管理形同虛設
《環境保護法》所設定的環保部門統一監督管理，其他有污染防治職責部門和資源保護部門的監督管理相結合的管理體制，從理論上講是比較理想的。因為環境保護作為公益事業，具有很強的綜合性、公益性特點，本身不是哪一個部門能做好的，需要在政府的領導下，環保部門統一監管，其他部門齊抓共管。但是，由于缺乏相應的工作機制和制度保障，統一監督管理不到位。首先，政府對環境質量負責缺乏考核機制與責任追究機制。現實中，少數基層政府盲目地追求發展，把環境保護與經濟發展對立起來，對環境質量不僅不負責，甚至走向反面，干擾正常的環境執法。其次，環保部門上下級之間缺乏約束機制。環保局作為地方政府的組成單位，局長由當地任免，因此，在遇到發展與保護的存在矛盾時，環保局長往往違心地遷就當地領導的意愿，存在環保執法缺位、錯位、不作為、亂作為的問題，不敢堅持正確執法，有的還在上級查處違法案件時通風報信，甚至幫助違法企業對抗檢查。再者，各環境監督管理部門之間缺乏聯動機制。環境保護工作中，多部門管理與無部門負責，有好處的事，爭著管，沒有好處的事、特別是麻煩事，部門之間相互踢皮球的現象較多，嚴重影響了環境保護法的貫徹實施和環境保護工作的正常開展。究其原因是沒有從立法源頭解決部門職責不清、工作協調機制不健全、不履行法定職責的責任追究問題。
（二）環境管理制度缺乏配套措施，執行效果不理想
《環境保護法》有些法律制度本身是很好的，在國外都比較成功，但由于在我國缺乏相應的配套的管理政策和法律措施，無法得到有效實施。如排污申報、污染物排放總量控制和排污許可證制度，排污申報制度從1988年開始試點，至今不是很完善，而且違反申報的行政處罰很輕，企業申報污染物的排放和申請總量控制指標長期以來是兩張皮，排污申報時涉及繳納排污費，往往報得一個比一個小，申請總量指標時涉及未來發展空間，往往報得一個比一個大。排污許可證實施二十多年了，也一直沒有推開，主要是許可證的管理辦法一直沒有出臺，致使排污許可證形同虛設，即使發放了，也流于形式，也沒有相應的跟進制度和措施保障，違反了也沒有過硬的制約手段和法律責任追究。
（三）環保執法缺乏過硬的手段，無法有效地打擊環境違法
環保法律法規沒有賦予環保部門及時有效制止環境違法行為的強制執行權，環保執法缺乏過硬的執法手段，在執法實踐中，一些環保違法行為，該關的關不了，該停的停不了，該制止的制止不了，該糾正的糾正不了。環保違法案件的查處，環保部門往往求助于政府組織公檢法聯動或者依賴于向法院申請強制執行，導致執法成本高、執法周期長、執法難度大，特別是遇到當地黨委政府領導干預執法時，執法不僅難而且費力不討好，有的地方環保部門往往因為執法而得不償失，甚至負債，所以干脆不執法，以致形成惡性循環。
（四）環境違法責任輕，導致環境違法層出不窮
一是“守法成本高，違法成本低”，這客觀上鼓勵了違法，抑制了守法，導致現實生活中環境違法屢禁不止。法律規定的一些處罰措施對于企業來講過輕，不管什么企業排污，法律規定發現違法行為，處以3萬、5萬、10萬或者20萬以下的罰款，而企業如果治理，一天的污染防治設施的運行費可能都比這個多，有些企業就寧可交罰款而不愿治理，有污染治理設施也不運轉，即使造成環境污染事故，也只按直接經濟損失的30%計算罰款，損害大而處罰小；而且即使造成了生態災難，也不需要進行生態恢復和生態賠償。二是對于有的違法行為雖然設定了處罰，但缺乏量罰標準。如違反噪聲污染防治法的行政處罰至今沒有罰款標準，即使有違法也無法處罰。三是一些法律條文有禁止性、義務性的規定而無責任追究。建設城市污水集中處理設施、生活垃圾無害化處理、發展集中供熱、農業面源污染防治、違反環保產業政策、轉嫁污染、使用高污染燃料、使用淘汰產品、使用過度包裝等，都缺乏相應的法律責任來制裁。
（五）環保投入不足，環境質量長期得不到根本改善
要解決問題，必須增加環境保護投入。發達國家的經驗告訴我們，要使環境質量保持穩定，環保投入要達到GDP的2%左右，要使環境質量得到改善，環保投入要占到GDP的2.5%以上。我國環保投入一直處于較低的水平，加之環保歷史欠賬較多，無論是政府、企業還是社會，對于只有環境效益，沒有經濟效益的環境投入，能省就省，能欠就欠，能賴就賴，對于環境問題也是能拖就拖，能捂就捂，能壓就壓，舍不得花真金白銀去治理污染和生態破壞。
（六）執法監管能力不夠，環保執法缺乏保障
一是執不法程序繁瑣。環保法律法規在行政執法程序設計上存在嚴重不足，對于執法部門來講，執行環保法時往往感到“制人不足，制己有余”。如對未依法報批環評文件的建設單位，責令停止建設、限期補辦手續，逾期不補辦手續的才可進行處罰。實踐中，建設單位完全可以根據這樣的法律規定，規避法律監管，不報批環評文件直接開工建設甚至生產，造成既成事實，環保部門發現其違法行為以后，只能責令補辦手續。如果這個項目是違反產業政策的項目，即使建設單位來補辦手續，環保部門也肯定不會批準，但是明知是不會批準的項目，環保部門也只能依據法律規定，責令建設單位補辦手續。這就形成一個怪圈，使環保部門陷入被動境地。在環境保護法律法規中，把限期改正、限期履行、補辦手續等作為前置的規定很多，很不利于對違法行為的懲處。如征收排污費，先由排污單位進行申報，然后環保部門進行核算或者監測，再下達收費通知，逾期不繳納的，再下達限期繳納通知，再不繳納的，才能下達行政處罰決定，不服的還可能申請復議或者起訴，一套完整的執法程序走完，少則半年，多則一年兩年，既增加了執法成本，也影響了執法效率。二是環保執法環境不好，環保部門不敢執法。現在，大量問題是污染者不治理、開發者不保護、破壞者不恢復，寧愿花錢去打通關節，尋求庇護，逃避監管，而不愿承擔其應履行的法律義務，賺了錢就走人，大量環境污染、生態破壞的爛攤子留給當地政府和居民。基層環保局長往往只對本級政府領導“唯命是從”，對上級環保部門則采取敷衍態度，特別是當遇到同級黨委、政府領導“重發展，輕環保”的情況時，環保局長懾于各種壓力、出于各種顧慮，不敢執法，甚至隱瞞環保違法案件，這種現象比較普遍，有人形容基層環保局長“站得住的頂不住，頂得住的站不住”。三是環保執法手段不硬，環保部門無法有效執法。有的基層的同志說“公安靠手銬，工商靠執照，交警靠駕照，環保喊喊叫叫”，如在污染源控制方面，我們雖然有排污申報和許可證、總量控制、排污收費等手段，但法律規定過于原則，缺乏可操作性，加之對違法行為的處罰過輕、收費過低，排污單位“守法成本高，而違法成本低”，客觀上導致環保違法現象屢禁不止。四是環保執法能力不夠，環保部門無法嚴格執法。一方面，部門的工作經費沒有保障。另一方面，污染監測、監察能力不能適應環保工作的實際需要。再者，人員素質也不適應形勢需要，特別在基層既缺管理人員，也缺專業技術人員，基層環保局長叫苦，每年想進幾個專業對口的學生都十分困難，往往是“想要的人進不來，不想要的人頂不住”。
當前的環境問題，有立法原因、執法原因、管理體制、有法律意識不高的原因、有投入不足等原因，歸根倒底，主要還是立法原因。
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