垃圾圍城困局如何破解
5月初，杭州余杭發生居民反對建設垃圾焚燒廠的行為，再次將垃圾焚燒這個既傳統又現代的問題，推向了風口浪尖。
垃圾處理是個系統的工程，主流的觀點認為，焚燒技術僅是垃圾處理末端的方式之一，在前端的鼓勵分類、減量等方面做到足夠好之后，再考慮末端焚燒或者填埋的孰優孰劣，才是理想之策。
而對于民眾來說，反對的并不是垃圾焚燒本身，而是這項產業目前可能存在的技術落后、監管不力、信息不透明等問題。這幾個方面恰恰是中國垃圾處理產業的短板。
關于垃圾焚燒，業內一直存在兩種鮮明的觀點：一種認為中國焚燒技術相對落后，投入水平又比較低，焚燒過程的監管和自律也容易出問題；另一種則認為，現有技術水平已能處理焚燒排放問題，相對于填埋等傳統的末端垃圾處理方式，垃圾焚燒技術應用空間廣闊。
經過此次余杭事件，“反燒派”與“挺燒派”的觀點再次激烈碰撞。而垃圾處理產業困境的解決方案，仍待明晰。
垃圾困局
垃圾處理是任何一個國家都繞不開的問題，人口密度越大，垃圾問題越嚴峻。據3月16日公布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》顯示，目前我國100萬人口以上的城市已達142個，其中1000萬人口以上的城市有6個，而城鎮化仍在進程之中。
在各大城市，生活垃圾處理問題一直是政府頭疼的主要問題之一，而垃圾處理廠，無論是填埋還是焚燒，或多或少均會遭遇周邊居民抵觸，余杭事件并非個例。
2008年8月，北京最大的垃圾處理廠——朝陽區高安屯垃圾處理廠由于長期惡臭等原因，遭遇周邊萬象天成、優點社區、天賜良緣、柏林愛樂等多個住宅小區居民的抗議。高安屯垃圾處理廠曾是北京主要的垃圾填埋場，伴隨著生活垃圾量的快速提升，設計能力1200噸的高安屯填埋場，日垃圾量一度高達4700噸，遠遠超過其消化能力。按照高安屯填埋場的設計容量，規劃使用壽命為30年，但僅僅6年時間便已經填埋了60%的量。
在此背景下，高安屯項目在填埋場基礎上，建設了北京市首座大型垃圾焚燒處理設施，一度被認為是垃圾處理方式的轉型之舉。但周邊居民對此并不買賬，他們認為，每日飄進家中的陣陣惡臭令人無法忍受。
無獨有偶，位于北京昌平區小湯山附近的阿蘇衛垃圾處理廠，由于計劃上馬垃圾焚燒項目，同樣于2009年遭遇過周邊居民的抗議。阿蘇衛填埋場1994年即投入運營，日處理量很快便由1200噸上升至3500噸，在填埋時代，阿蘇衛項目就多次被周邊居民抗議，在垃圾焚燒項目被列入計劃后，更是遭遇激烈反對。附近小區部分居民認為，阿蘇衛垃圾焚燒項目并沒有廣泛征求民意，與國家的政策精神相違背。
網名“驢屎蛋兒”的知名環保人士黃小山，正是阿蘇衛周邊居民，也是當時阿蘇衛項目的積極反對者。他在接受《法人》記者采訪時表示，如今審視當年的抗議行為，已經不是數年前的那個水平。
“歸根結底，居民的激烈反對還是典型‘鄰避效應’問題，大家反對垃圾焚燒廠建在‘自家后院’。”黃小山說，數年以來，自己始終關注垃圾圍城問題，曾先后前往日本等國參觀垃圾焚燒項目，對于垃圾焚燒的態度，已從當年片面強調個人利益上升至更為全局的產業觀察。
黃小山的轉變，帶有一定典型性，在垃圾焚燒剛剛起步的階段，反對的聲音必然會存在。其實問題的核心并非建與不建，而是如何平衡城市發展與周邊居民利益的問題。
目前，垃圾焚燒產業在國內尚處起步階段，與有著百年垃圾焚燒史的歐洲、日本等相比，中國垃圾焚燒產業誕生不過20年。以北京市為例，來自北京市政管委會的數據顯示，在2009年之前，北京市處理的生活垃圾中高達94.1%采用衛生填埋方式，3.9%采用堆肥方式，焚燒方式僅占2%。
但像北京這樣人口2000多萬的城市，已經很難想象找到大片土地去做垃圾填埋。況且就末端垃圾處理方式來看，與焚燒相比，垃圾填埋在臭味、滲液、重金屬等方面的污染更為嚴重。
“討論何種處理方法最為科學，不如討論哪種方法最適合當地實際。”上海市環境學校教育培訓中心主任陳建昌在接受《法人》記者采訪時說，城市固體廢物末端處理三大方法主要是衛生填埋、焚燒和堆肥。
這三種方法各有利弊，從純技術角度來看，理想的流程是垃圾先分類，廢紙、金屬、玻璃、塑料等可回收資源先回收再利用，垃圾熱值高、可燃物含量較多的地區，宜進行焚燒處理。廚余有機物較多區域，宜進行堆肥處理。有廢棄土地資源可利用的地方，則選用填埋處理。
“目前應根據各地的經濟、土地資源和垃圾成分等實際情況，三種處理方式并存。”陳建昌認為，衛生填埋占用土地多但處理成本低，適用于礦區、山區和鄉村等地區；焚燒減量效果好、無害化處理較徹底但處理成本高，尾氣凈化要求高，投資大，技術和運行管理要求高，適用于土地緊缺的經濟發達地區；堆肥處理應用較少，主要是處理不徹底，堆肥過程中分離出大量雜物還需焚燒或填埋處理，同時大規模應用后堆肥成品質量不高，肥料出路不暢。
該不該燒
數十年的規劃在短短幾年內就幾近用完，這是很多中國大型城市垃圾處理項目的窘況。世界銀行曾在一份報告中如此描述中國的垃圾困局：“世界上沒有一個國家經歷過像中國現在正在面臨的固體廢棄物數量如此之大或如此之快的增長。”
相關數據顯示，全國一度有約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無填埋堆放場地。全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米，每年經濟損失高達300億元人民幣。
這還僅是個開始，中國正面臨城鎮化的進一步深入，城市人口穩步增長，與之相對應的是生活垃圾量的快速增長。預計一段時間內，全國垃圾產量將以每年8%~10%的速度增長，幾乎與GDP增速相同。
在上海市環境科學研究院資深專家江家驊看來，生活垃圾處理的基本目標是無害化、減量化和資源化。目前主要的三種處理方式中，焚燒處置技術是現階段的最優選擇，其無害化、減量化和資源化的綜合優勢最明顯，在東部沿海地區或人口密度高、經濟發達、土地資源緊缺的城市應優先選擇焚燒處理工藝。
“焚燒處理采用工廠化管理，現有的技術可有效控制煙氣污染(包括二英)，具有無害化效率高、處理速度快、工程用地省、殘渣少(減量化效果好)等優點，同時余熱可發電利用，缺點是投資較大”，江家驊對《法人》記者表示。
陳建昌則特別強調了焚燒技術應用的區域特征。他認為，盡管并非唯一選擇，但垃圾焚燒是經濟發達地區城市垃圾處理的重要選項。
國內一家大型垃圾發電企業相關負責人李軍(化名)在接受《法人》記者采訪時亦表示，垃圾焚燒技術在國際上已有百年歷史，德國、日本等國家的技術已經非常成熟，國內也歷經20年的發展，工藝和技術水平并不低。從污染控制角度來看，技術層面是沒有問題的。
當然，對于垃圾焚燒產業來說，自始至終都存在反對的聲音。環保NGO(非政治組織)自然之友一直致力推動垃圾減量。自然之友城市固廢項目負責人田倩認為，并不能單純以“挺”和“反”來評價垃圾焚燒問題。
“尤其是‘挺燒派’，很大一部分人僅僅是從垃圾焚燒的技術來談這個問題，僅將填埋和焚燒這兩種垃圾處理方式來進行比較，認為只要控制好垃圾焚燒的技術，爐溫達到規定溫度，控制二英排放，處理好空氣凈化等問題，垃圾焚燒就是可行的”，田倩在接受《法人》記者采訪時表示，垃圾焚燒不僅僅是技術問題，還涉及社會風險包括公眾健康等問題。整體來看，目前的垃圾焚燒規劃并不合理。
田倩認為，外界更多關注的垃圾焚燒是垃圾的末端處理方式，前置程序則被很多人忽略。垃圾的處理應該是一個完善的產業鏈條，在末端處置之前，還應該有一系列規劃和措施，從而推動垃圾減量。
“一些城市一上垃圾焚燒廠就是幾千噸的量，這樣的規劃隨處可見，我們覺得這與垃圾減量的原則是相違背的”，田倩告訴《法人》記者，除了規劃的不嚴謹之外，一些垃圾焚燒廠還存在排放不達標、在公眾參與環節上造假等問題。這在一定程度上導致了外界對整個產業的擔憂。
田倩表示，在垃圾處理問題上各界應有基本思路，即在前端盡可能做到減少混合垃圾的產生量，完善和大力推動垃圾分類的執行，使得不管是進入填埋場還是焚燒廠的垃圾量都減到最小，然后再來探討填埋和焚燒的優劣。
該怎樣燒
從目前來看，盡管垃圾分類等前端處置方式已經推廣了很多年，但要在短時間內做到普及和完善，顯然并不現實。從現階段實際情況出發，至少在末端處置方式上，垃圾焚燒是優選。真正需要爭論的問題是怎么燒。
公眾對于垃圾焚燒項目的反對，無非是幾個角度的問題：一是一些項目距離居民區較近，甚至靠近水源地，公眾認為并不合理；二是相關的排放標準并不令人信服，有人擔心即使有標準也難以完善執行；第三，部分垃圾焚燒廠臭味熏人，被認為是監管和處理失敗的產物。
二英污染，被認為是垃圾焚燒項目最典型的危害之一。據江家驊對《法人》記者介紹，二英是毒性極強的化合物，國際癌癥研究中心已將它列為一級致癌物。但江家驊同時認為，任何物質的理化特性都是固有的，對人體健康產生影響的大小，與其濃度的高低、攝入量的多少有關。
“世界衛生組織提出的人體每日可耐受攝入量4pgTEQ/kg體重，
即人類以每公斤體重為計量單位計的每日攝入量不得超過4皮克”，江家驊介紹說，人類攝入的途徑主要是口腔攝入(指食物和水)、呼吸攝入(指空氣中)、皮膚攝入(指直接接觸)。
按此估算，如果一個人的體重是60公斤，則這個人每日可耐受攝入量為240皮克，這是個安全的限值。(皮克是計量單位，1000皮克等于1納克，1000納克等于1微克，1000微克等于一毫克，1000毫克等于1克)
而按照我國環保部、國家發改委和國家能源局2008年9月4日頒發的“環發【2008】82號文《關于進一步加強項目環境影響評價管理工作的通知》”中規定
“事故及風險評價標準參照人體每日可耐受攝入量4pgTEQ/kg執行，經呼吸進入人體的允許攝入量按每日可耐受攝入量10%執行”，即0.4pgTEQ/kg。
江家驊參與的團隊曾根據嬰兒、幼兒、學齡期兒童、成人等各自不同的呼吸量和體重，對焚燒廠在事故狀態下各類人群二英每日攝入量進行分析。結果表明，各類人群一日內呼吸入體內的二英遠低于世界衛生組織提出的人體每日可耐受攝入量。
“所以說，我們既要清楚二英是強致癌物，同時也應該清楚目前對焚燒工藝的控制和對煙氣的處理技術可以有效地削減二英的最終排放量”，江家驊告訴《法人》記者。
田倩則認為，除二英外，垃圾焚燒還可能存在硫氧化物、氮氧化物、氯化氫的排放，各項指標均需要嚴格控制。此外，垃圾焚燒還會帶來“飛灰”危害，國內一些垃圾焚燒廠曾經曝出過“飛灰”處理不當的問題，這些危險廢物若不能安全處理，就會存在很大的環境隱患。
“燒不燒其實沒有什么可爭論的了，現在最難的是選址問題”，黃小山說，在日本，垃圾焚燒廠的選址并不是政府在選，其機制是由當地老百姓通過論證、調查及完善的綜合評價體系，自己做出決定，往往爭議性不大。
李軍亦認為，日本、德國等垃圾焚燒技術開展比較早的國家，對選址的問題往往提前10多年就開始規劃，是在長期溝通作用下實現項目的實施。現在我國對垃圾焚燒產業也是鼓勵的態度，而垃圾處理技術的進步，肯定要經歷從最初的簡易填埋到后來的衛生、科學填埋再到垃圾焚燒、減量化及無害化的過程。
“這是需要一個過渡的，但是現在大家不理解”，李軍說，二英主要是有機物經高溫焚燒所產生，真正大的二英產量來源于水泥、制鋼等，生活垃圾的焚燒在達到國家規定的850攝氏度以上的爐溫后，大都會自動分解，危害性并沒有外界想象的那么大。
鄰避效應之痛
數起公眾抗議事件，將一個專業詞匯“鄰避效應”擺在了公眾面前。這也成為垃圾焚燒產業發展的一大瓶頸。
鄰避效應(Not-In-My-Back-Yard)是指居民或當地單位因擔心建設項目(如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設施)對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，往往會引發強烈反對。
江家驊認為，公眾對于垃圾焚燒廠的反對態度，與多方面的因素有關，其中包括了對政府監管能力的不放心，也包括了對企業誠信度的不放心。
田倩則對一些項目在立項和評估過程中的相關程序提出質疑。她認為，在部分地區，環評結果的公布存在不及時、不準確的現象，聽證會也往往流于形式。而有些地區，環評還沒通過就已經在施工了，肯定會引起很大的反對聲。
“甚至出現一些造假的情況，一些人外出打工了，但他的名字依然出現在那里，”田倩說，盡管北京等一些地區的流程是相對規范的，但一些負面情況的存在仍會給公眾一種不信任的感覺。
實際上，選址問題一直是垃圾焚燒項目永遠的“痛”。對于公眾來說，寧可相信污染會發生，也不愿冒險允許垃圾焚燒項目設在周邊。而一些曾經暴露出問題的垃圾焚燒項目，更是成為典型案例被廣泛傳播。
從信息公開角度來看，各界的質疑聲不在少數，對于垃圾焚燒項目的嚴格監控是否如標準規定的那般被執行？相關的排放數據到底如何？為何一些項目周邊會臭氣熏天？已建成項目周邊的人群發病率是否被嚴格監控并對外公開？對于公眾來說，大量疑問是無解的。
“我認為鄰避問題的解決，第一要求這個社會有法治精神，第二要求這個社會有妥協精神。缺乏這兩個要素，鄰避問題就是無解的”，黃小山告訴《法人》記者，經濟補償可以作為解決的手段之一。政府應從周邊民眾角度出發，充分考慮其財產權、健康權的潛在顧慮。
黃小山曾被認為是反對阿蘇衛垃圾焚燒廠的領頭人物。事后，黃小山曾專門前往日本等垃圾焚燒產業較為發達的國家考察。發現日本的很多垃圾焚燒廠就是建在居民區里的。
黃小山建議，日本、中國臺灣等地區的做法值得借鑒。在這些地區，一些垃圾焚燒項目周邊會修建綠化公園，甚至建起室內游泳館、健身房、停車場等，對周邊一定范圍內的居民免費開放。此外，對于垃圾發電項目周邊的居民，在電價方面享受一定程度的優惠等，也不失為理想的措施。
“鄰避其實是一種情緒，它不是理智的。是公眾對某些公共設施的擔憂，這是人之常情。所以在投資初期，要將對當地居民的合理補償做進預算之內”，黃小山說，鄰避問題的矛盾焦點在于選址的問題，對于普通老百姓來說，認可應該處理，也認可應該燒，但是你別在我家這兒燒。這一方面源于對身體健康的擔憂，另一方面則源于其他利益因素，如房地產的貶值等等。
“其實對于垃圾焚燒，首先我們要有一個嚴格執行的標準，其次政府應該盡量給與足夠的補貼，同時應該有完善的監督，企業再有一些自律，那么對環境的影響是可控的”，黃小山說。
盡管二英等垃圾焚燒可能的污染物可以經過爐溫等技術處理，但受訪的專家普遍認為，無論垃圾焚燒廠排放是否達標，都宜盡量遠離居民區、水源地，讓居民放心。
需要怎樣的思路
客觀來看，垃圾焚燒產業符合我國現階段國情，盡管垃圾焚燒項目的建設成本比較高，但焚燒廠正式運行后，收益也較為穩定，其中一塊是政府補貼，一塊是發電上網。作為政府特許經營項目的生活垃圾焚燒產業，有意愿進入的企業并不在少數。
此外，將垃圾焚燒產生的熱能用于發電，屬于可再生能源項目，此類資源綜合利用的產業，前景十分廣闊。但多位受訪者認為，就目前來看，國內相關產業鏈規劃并不系統。
田倩認為，很多國家在做垃圾減量的努力，對于垃圾焚燒項目，應該有更為科學和系統的思考。而垃圾減量應該是一種常態的管理和規劃設置，并非一開始就設置其末端處置方式。
“不應單純依據城市現有的垃圾量來建設垃圾焚燒廠，而應先通過系統的減量措施將垃圾量減下來，再根據其規模來規劃焚燒項目，這才是最理想的”，田倩對《法人》記者表示，現在很多城市的垃圾焚燒項目設計量十分“超前”，設計容量遠高于當前的垃圾產生量，是極其不合理的現象。
垃圾減量是當前世界主流的垃圾處理思路，在歐美發達國家，垃圾末端處理量是逐年下降的，而我國則恰恰相反。除在立法等方面做出明確規定之外，一些國家還為此出臺了諸如鼓勵垃圾分類、禁止機關和學校使用一次性產品、對于不使用一次性產品的單位給予相應獎勵等措施。我國臺灣地區還設立了垃圾分類處理基金，對一些可能產生垃圾的企業預收末端垃圾處理費用，使得這部分錢能夠保障垃圾得到有效處理。
“國內一些城市如廣州已經開始在做分類，但整體來看，垃圾處理產業前端設置的很多政策性東西都還不到位，管理方面更是缺乏”，田倩表示，我國一些立法及監管上已經涉及相應內容，但還遠遠形不成系統。
陳建昌也認為，解決垃圾圍城問題，應從注重源頭減量和加強末端處理兩方面著手。通過政策推動、經濟激勵等措施，注重源頭減量如減少商品過度包裝、實行凈菜上市、加快建立廢舊家電產品回收機制等。逐步推廣可行的垃圾分類收集系統，加強綜合利用，減少末端處理量。
“未來國內將是強化源頭減量措施、三大處理方式并存局面，國外的發展歷程也證明這一點”，陳建昌告訴《法人》記者。
在垃圾焚燒產業方面，鄰國日本一直是個“優秀生”。其很多做法頗值得國內借鑒。根據資料顯示，日本目前擁有超過1400座垃圾焚燒爐，全國70%以上的垃圾是用焚燒技術處理的。
而日本在公眾參與度方面也做到了極致，日本早在30多年前就成功解決了“居民奉獻精神的問題”。在根本無法找到遠離居民區的地方興建垃圾焚燒廠的背景下，日本一些地區直接讓當地居民參與選址。經過調查、論證、投票等程序之后，選址問題在一定程度上迎刃而解。
除此之外，日本在環保知識宣傳等方面也令我國垃圾焚燒產業望塵莫及。在日本，到焚燒廠參觀是每個小學生的必修課，對于很多焚燒廠來說，接待外界的來訪一直是一項十分重要的工作。
在我國，這樣的思路也在悄然發酵。
垃圾處理產業困境
據江家驊介紹，垃圾焚燒發電在我國已有20余年的發展歷史，焚燒處理技術成熟，主要設備實現了國產化。目前我國已投入運行的生活垃圾焚燒發電廠有178座，總處理能力為日處理15.6萬噸，總裝機容量約為3.44萬兆瓦，主要分布于經濟發達地區和大城市。
盡管目前生活垃圾焚燒發電項目在一些地方舉步維艱，但由于焚燒發電工藝確實是現階段處理生活垃圾的最優選擇，所以其必然會更快、更多、更嚴、更好地被應用。
“瓶頸在于政府本身，政府對現代化的生活垃圾處理處置技術缺乏了解和信心，也不習慣做一些科普宣傳的工作，只習慣于用‘維穩’的思路來處理技術問題，一遇公眾有反對意見便表態項目暫停”，江家驊認為，一些地方政府應該學習更好的思路和做法。
李軍則認為，目前國內對垃圾焚燒產業的監管及立法已十分完善，對公眾的開放性也非常透明，環評等程序也可謂異常嚴格。
“其實這個行業已經被妖魔化了”，李軍說，建設垃圾處理廠，無論是填埋還是焚燒的處理方式，對于社會和城市的發展進步來說都是很有必要的。項目周邊的居民也應該了解該產業的社會責任和必要性。
李軍說，現在業內的企業也逐步開始主動邀請監管機構和民眾到生產廠區參觀，向他們介紹企業的生產工藝、排放情況等，以增強互信。
“其實在以前，因為很多設備都有自己的知識產權，關于開放的問題有時還有顧慮。但是現在我們已經完全放開了。只要有人想來了解，我們就可以給你專業的講解，讓你了解我們的設備、我們的技術，以便公眾更好了解垃圾焚燒行業”，李軍表示。
“從目前垃圾焚燒項目運行情況來看，收入主要是垃圾處理費、熱能和電能銷售收入及部分地區政府補貼等。”陳建昌說，垃圾焚燒產業回報率不高但是長期穩定，這主要取決于當地政府的財政支付能力。
而垃圾焚燒建設項目當前的難點仍是選址問題。
陳建昌認為，出現這樣的情況，主要是目前國內缺少權威的第三方評價機構，政府應是裁判員而不是運動員。項目在立項、建設過程中加強信息交流和公眾參與，這才有利于項目建設的推進。
此外，盡管我國目前大城市的垃圾焚燒建設項目發展較快，已建的垃圾發電廠技術具有后發優勢，總體水平較先進，但核心設備國產化率仍有待提高。
綜合來看，國內垃圾焚燒產業符合目前國情，其發展也在平穩推進，在做好垃圾處理前端設置的同時，垃圾焚燒產業前景謹慎樂觀，但還是要以鄰國日本為借鑒，日本目前擁有全球數量最多的垃圾焚燒廠，其人口也在增加，但每年的垃圾量卻是負增長，而中國卻是正增長，且是快速的增長。問題到底出在哪里，也值得我們深思。
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