長江流域保護是否需要單獨立法？
今年，《江蘇省長江水污染防治條例》走過了10年，在今年的全國人民代表大會上，江蘇省人大向全國人大提交了“盡快制定長江水污染防治法”的議案，被列為大會的3號議案。
在多年探索長江水污染防治的基礎上，江蘇正積極呼吁沿江11省市，確立“先保護、后開發，在保護中開發，在開發中保護”的原則，建立聯防聯治機制，保護好長江這一生命之水、發展之水，打造全球最具經濟競爭力的“長江綠色經濟走廊”。
目前，中國飲用長江水的人口約為4億，南水北調工程全面建成后，飲用長江水的人口將達到8億，長江已經成為中國重要的戰略性水源地。隨著黨中央、國務院關于建設長江經濟帶重大決策的戰略部署，長江生態安全的重要性越發凸顯。
制定長江水污染防治法，對長江的功能進行法律定位，建立全流域水污染聯防聯治機制，保障長江飲用水水質和生態安全，可謂迫在眉睫、刻不容緩。
率先立法創新規
2004年，江蘇制定《江蘇省長江水污染防治條例》，在全長江流域率先出臺保護長江水環境的地方性法規，并在2010年9月、2012年1月進行了兩次修訂。
條例共6章56條，結合江蘇當地實際進行了重大制度創新，如環保優先原則、上下游水質交接制度、生態補償制度等。
“十一五”以來，江蘇各級政府建立行政首長負責、部門各司其職、各方齊抓共管的水環境保護工作機制。通過層層簽訂目標責任狀，加強檢查考核，江蘇提前完成了國家下達的“十一五”水污染物減排目標。
2013年以來，江蘇省財政安排9.88億元，對全省生態紅線區域所在地給予生態補償。沿江8市生態紅線區域面積共11499.9平方千米，占國土面積的23.8%。
通過嚴格執行水質目標交接責任制，在江蘇全省范圍內推廣水環境區域補償制度，建立跨界河流上下游污染補償機制。
蘇州、無錫、揚州、南通等市堅持“生態優先”原則，將水污染防治工作納入現代化建設的考核內容和指標體系，對主要河流實行“河長制”。
蘇州市人大率先出臺了《蘇州市生態補償條例》，全社會環保投入占GDP的比重超過了3.5%。南京市人大率先制定了《南京市水環境保護條例》，將水質達標納入政府主要負責人環保任期目標的考核內容。
近年來江蘇大幅度提高沿江化工項目準入條件，嚴格控制長江岸線的開發強度。通過實施“三個不批”，即新建的化工集中區一律不批，集中區外的新擴建化工項目一律不批，環境基礎設施不完善或長期不運行的集中區內的新改擴建化工項目一律不批，沿江地區近年沒有審批設立新的化工園區，沒有在化工園區外審批過任何化工項目，對于環保基礎設施不完善的化工園區嚴格實行項目限批。
嚴格執法有新績
江蘇同時還加快了沿江地區落后產能淘汰的步伐，逐步轉移沿江重污染企業。
沿江各級政府根據實際情況制定了重污染企業搬遷計劃。2013年以來，在國家淘汰任務基礎上，江蘇主動擴大淘汰范圍和增加淘汰任務，共關閉工業企業977家，淘汰煉鐵210萬噸、焦炭60萬噸、水泥292萬噸、平板玻璃262萬重量箱、造紙13.8萬噸。“十二五”期間江蘇累計關停化工生產企業1353家。
江蘇連續5年開展飲用水源地專項整治，拆除、搬遷保護區內一批工業企業、碼頭、養殖場等項目。
目前，江蘇沿江8市主要集中式飲用水水源地水質均能穩定達標。以長江為水源的縣以上城市中，除南京、常州、揚州外，其余城市均已建成第二水源、應急備用水源或實現水源互備，各地備用水源將在2015年年底前全面建成。
江蘇省政府及有關部門先后出臺了《排放水污染物許可證管理辦法》、《重點環境違法問題掛牌督辦和責任追究辦法》。2013年，江蘇共立案查處了1167起環境污染案件，掛牌督辦了504件重點案件。常州市、南通市成立了各司法部門參與的環保聯動執法中心，嚴厲打擊環境違法行為。沿江8市共建成200多個水質自動監測站，覆蓋了重點飲用水源地、重點河流和省、市交界斷面，建立了四級環境應急預案管理體系。
盡管江蘇為保護長江水環境做出了積極努力，取得了一定成效，但尚未從根本上改變長江水環境質量下降的趨勢。
監測數據顯示，從2012年開始，長江干流安徽入江蘇的水質已達不到Ⅱ類，江蘇部分干流水質已降為Ⅲ類標準；沿江地區大部分水域為Ⅲ至Ⅳ類，甚至有劣Ⅴ類水體。與這一數據相對的，是江蘇直接和間接飲用長江水量，占到了全省水源地取水總量的80%以上。
“長江是江蘇的最后一盆清水，如果這盆清水再保不住，我們將面臨守著長江無水喝的境地。”江蘇省人大常委會副主任張艷說。
協調監管需新法
目前，我國涉水監管部門很多，如現有的水利部長江水利委員會，主要負責流域水資源保護、管理、監督，保障流域水資源的合理開發利用等，水環境監督管理則以環保部門為主，多部門分工協作。
“流域管理‘多張皮’的現象比較突出。流域管理體制沒有真正理順，國務院行政法規明確的涉水部門大概有12個，所謂九龍治水，以及條塊分割，在流域管理上矛盾尤為突出。”江蘇省人大常委會環資委環資處處長張弛說。
張弛表示，流域管理非常復雜，涉及水資源、水環境以及地方經濟發展等方方面面。
水資源方面，《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》等國家大法已經確定了流域管理與區域管理相結合的管理體制，明確了從中央到地方如何進行管控。具體而言，流域管理主要涉及大江大河，由水行政主管部門，也就是水利部門負責，主要是條狀形式；區域管理則由地方政府及相關職能部門負責，以塊狀形式為主。
水環境方面，根據《水污染防治法》，以及新修訂的《環保法》，則是實行環保部門統一監督管理、多部門分工合作的管理體制。而地方經濟社會發展，是以地方政府為主。
“比如美國田納西河流域，是最早立法建立流域管理體制的。美國模式是半官半民的；歐洲萊茵河的管理模式則是既有官方的，也有民間的，各自發揮不同作用。由國外經驗來看，雖然因河而異、因地區而異，但一般規律都是從過去單一的管理模式向綜合治理、綜合管理模式轉變。”張弛介紹說。
水利部發展研究中心教授級高工、經濟研究處處長鐘玉秀認為，萊茵河的經驗可以作為參考。
一要有法律保障，可以采取各省立法機構簽署協定的形式，以地方性法規的形式明確各省的職權責任，作為指導整個流域開發利用保護的法律依據。上下游之間，各省市、各部門要相互信任和合作，定期進行信息交流，定期就相關工作進行協調。
二要有明確的生態目標，以珍貴水生物的恢復來衡量治理成果可能比水質指標更為合理。開展綜合治理，工程措施、非工程措施都需要采用。
三要運用科技手段，建立科學的監測體系，進行水質在線監測，并將監測結果進行公布。
四要讓利益相關者積極參與，確保決策的公開透明和可操作性。比如在立法過程中，確保沿河企業、居民代表及有關的NGO組織等能夠參與討論。
五要制定明確的目標，將生態系統可持續發展的目標貫穿于流域開發治理的方方面面。
破除矛盾求新變
張弛認為，當前長江流域管理主要面臨3對矛盾：一是水污染流動性與環境污染防治行政分割性，二是局部開發的盲目性與流域生態保護的整體性，三是區域發展的階段性與環境保護的協同性。
“長江僅干流就流經11個省市，沿江220多個城市生活污染及工業廢水也排入長江，但污染治理上是‘各人自掃門前雪’。沿江各地開發的時候也都從自己的經濟利益出發，很少從長江水生態環境的系統性保護來考慮。另外長江上中下游經濟發展的階段不一樣，環境保護要求也就存在差異性，比如江蘇已經進入城市化中后期，如果拿相應的環保標準去要求上游地區，上游地區是做不到的。因此，這3對矛盾只有通過國家層面統一立法才能破除。”張弛說。
《江蘇省長江水污染防治條例》明確了“三先三后”原則，即：先保護、后建設，先規劃、后開發，先環評、后立項。
張弛建議，長江流域的全國性立法，在指導思想上也要明確保護優先原則。強調綜合管理，不能再各自為政。
共同立法繪新景
張弛認為，要綜合管理，首要是進行綜合決策，只要是沿江地區的新上項目就要按照長江的法定原則來執行，從整個流域的可持續發展出發，確定哪些項目能上或者不能上，禁止隨意開發，禁止隨意濫用長江岸線資源，禁止隨意向長江排污。
同時要開展綜合治理，國家要出臺綜合治理的標準和要求，例如統一污染排放標準，統一進行監控，統一實施控污減污的措施等。
張弛表示，立法機構組成上最好是開展立法協作，把中央立法權威性和地方立法積極性相結合。比如考慮以中央立法機關為領導，干流的11個省市立法機構積極參與，組成這樣的立法機構來對長江流域共同立法。這樣既能發揮中央立法的權威性，也能兼顧到各地的利益訴求，調動地方積極性。
“流域的管理體制也需要理順，上下游關系、上下級行政機關關系、縱向和橫向關系，都要理順。針對水資源、水環境、水生態的保護、開發和利用，要明確管理部門，明確職權和責任，實現權責對等，不能只給權利不承擔責任。總體來說，地方要服從流域，流域要服從國家，國家要建立大河管理的綜合模式。”張弛說。
水利部原副部長翟浩輝則表示，長江是中國人的母親河，未來飲用長江水的人有8億左右，要把長江流域的污染防治作為重大的民生工程，嚴格執法，“現行的水環境法律法規很多，更多時候是在法律的執行力上打了折扣”。
翟浩輝建議，要從頂層設計上形成制度保障，同時通過科學監測分清責任并進行追究，比如借鑒太湖流域污染防治經驗，鐵腕治污、鐵規追責，進行流域交界斷面考核，實行生態補償制度，比如上游地區保護工作做得好，由國家給予補助，同時下游地區也可以支付一部分。
江蘇省法制辦副主任高建新表示，長江流域有飲用水源、航道運輸以及工業用水等功能，以工業用水來說，沿江地區重工業、重化工不僅用水，還要排污，遠遠超過了長江水域自凈能力。
“在兼顧長江水域主要功能的同時，要特別突出它飲用水源功能，并切實加以保護，這個要由國家拿大主意”，高建新說，“特別要加強長江沿線污染物排放總量控制，比如可以在確定各省排污總量的基礎上，逐步進行削減。同時要注意航道運輸途中，船舶等非道路移動機械也會產生污染。”
鐘玉秀建議，長江流域如果單獨立法，最好采用特別法形式。在立法時，要說清楚長江流域管理的特殊性在哪里；要說明現行法律體系在長江流域管理體制中是否適用，是否存在不能解決的問題，比如并不能完全保證長江干流維持二類水的標準；還要明確這一法律法規的性質，以及它在水法律體系中的定位，和現行水法律體系在哪些方面銜接。
“要共享水資源，共擔責任。如果流域管理方法得當，每個利益相關者能積極行動起來，就一定能保護好我們的母親河——長江。”鐘玉秀說。
他山之石
田納西河
由管理局對自然資源進行統一開發和管理
田納西河位于美國東南部，是密西西比河的二級支流，總長1050千米，流域面積10.5萬平方千米，地跨弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、密西西比、田納西和肯塔基７個州。這一流域未經治理時，森林破壞，水土流失嚴重，經常暴雨成災、洪水為患，曾是美國最貧窮落后的地區之一。
1933年美國國會通過了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西流域管理局（簡稱TVA），授權其對田納西河流域自然資源進行統一開發和管理。TVA的管理由具有政府權力的機構——TVA董事會和具有咨詢性質的機構——地區資源管理理事會實現。
TVA董事會由3人組成，行使TVA的一切權力，成員由總統提名，經國會通過后任命，直接向總統和國會負責。董事會下設一個由15名高級管理人員組成的“執行委員會”，委員會各成員分別主管某一方面的業務。
TVA內設機構由董事會自主設置，這些內設機構曾根據業務需要進行過多次調整。如前期根據自然資源綜合開發的需要，設置有農業、工程建設、自然資源開發保護等方面的機構，以后根據發展電力的需要，又增設了電力建設和經營等方面的機構。
地區資源管理理事會可以對TVA的流域自然資源管理提供咨詢性意見。目前，理事會約有20名成員，包括流域內7個州州長代表，TVA電力系統配電商代表，防洪、航運、游覽和環境等受益方代表，地方社區代表等。這一咨詢機制為TVA與流域內各地區提供了交流協商渠道，促進了流域內地區的公眾積極參與流域管理。
萊茵河
沿岸國家成立委員會協調治理工作，簽署保護協定作為指導依據
萊茵河，總長1390千米，流域面積18.5萬平方千米。流經瑞士、德國、法國、比利時、荷蘭、意大利、列支敦士登、盧森堡、奧地利等9個國家。第二次世界大戰后，萊茵河沿岸國家工業急劇發展，造成污染不斷蔓延，萊茵河一度被稱為“歐洲的下水道”和“歐洲公共廁所”。
1950年，萊茵河沿岸國家聯合成立了保護萊茵河國際委員會（ICPR），總體指揮和協調萊茵河治理工作。委員會下設若干工作組，分別負責水質監測、監控污染源、恢復流域生態系統等工作。
各國議會共同簽署了《萊茵河保護協定》，作為指導萊茵河流域未來開發利用和保護的依據，實施了若干萊茵河保護行動計劃，將河流生態系統可持續發展作為共同明確的首要目標，以珍貴魚類（鮭魚）重返萊茵河作為實現生態目標的重要標志，通過建立相互信任機制、建立合作機制，制定嚴格的法律法規，采取工程措施和非工程措施相結合的方式進行河流綜合治理，利用科技手段監測水質變化，重視利益相關者參與決策，確保各項行動計劃有效實施，確保流域污染得到有效治理。
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