借鑒經驗創新大氣環境管理工作
為了學習借鑒美國區域空氣質量管理經驗，筆者率團訪問了舊金山灣區空氣質量管理局、加州空氣資源委員會、美國聯邦環保局（EPA）等，實地參觀了加州的相關空氣質量監測、VOCs檢測實驗室以及位于洛杉磯附近的BP公司CARSON煉油廠，并并聽取了40余位政府官員、專家和學者的報告。
美國治理大氣環境歷程
二戰結束至20世紀70年代，是美國社會經濟發展的黃金時期。在此期間，美國機動車保有量爆炸式增長，重化工產業飛速發展，導致大氣污染物排放量急劇增加，進而誘發了洛杉磯光化學煙霧事件和多諾拉煙霧事件，導致數百人死亡，上千人患病，造成巨額經濟損失。空氣污染對公眾健康、農業、財產安全都造成了惡劣影響，美國政府開始將其視為一個全國性問題。
立法先行，《清潔空氣法》加快了美國空氣質量改善進程。美國政府于1955年頒布了《空氣污染控制法》，開啟了聯邦空氣污染立法的先河。此后，美國國會先后通過了《清潔空氣法》、《機動車空氣污染控制法》和《空氣質量法》，奠定了治理空氣污染的基本框架。20世紀70年代，美國聯邦環保局成立，進入“環保十年”，空氣污染治理政策全面實現聯邦化。《清潔空氣法》1970年修正案建立了以空氣質量改善為核心的大氣環境管理框架，將空氣質量達標的責任落實到州，成為美國空氣質量管理的基石。
其次，調整優化產業結構和能源結構。美國于20世紀30年代基本完成工業化，一直致力于加快產業結構調整進程。到2010年，美國第二產業比重下降到20%，第三產業比重上升到79%。此外，在第二產業內部，一直倡導去工業化，鼓勵高新技術產業發展，向國外大規模搬遷和轉移重污染企業。以舊金山灣區為例，自1969年以來，其煉油企業沒有新增加煉油布點，原有企業的產能擴張也非常緩慢。
伴隨產業結構調整，美國能源結構也在不斷優化。與此同時，煤炭使用結構發生了很大變化。20世紀中葉，工業是最大的煤炭消費部門，其煤炭消費量超過全美國的40%，其中用于煉焦的煤炭一度超過全美國煤炭消費量的20%；而用于發電的煤炭不到全美煤炭消費量的20%；其他分散用于民用、商業和交通等部門。到2010年，美國用于工業的煤炭量在1950年基礎上減少了2/3，其中用于煉焦的煤炭減少了3/4；民用煤炭消費減少了99%，商業部門的煤炭消費減少了95%，用于電力部門的煤炭消費量增長超過10倍，電力部門在全社會的煤炭消費量比例超過了93%。美國煤炭使用結構的調整使煤炭消費從分散、難以控制的多個污染部門向集中、易采取高效控制技術的電力部門轉移。同時，針對電力部門不斷提出更加嚴格的污染物排放控制要求，在煤炭消費總量不斷增加的同時，開發污染物控制技術高效地降低了污染物的排放量。
《清潔空氣法》的出臺加速了美國空氣質量改善的進程。在產業結構和能源結構調整的大背景下，1980年~2010年，美國主要污染物排放量大幅削減，染物的持續減排推動了空氣質量的改善。自2000年有可吸入顆粒物監測數據以來，2000年~2010年，PM1024小時濃度下降29%，PM2.5年均濃度和24小時濃度分別下降27%和29%。目前，美國已成為世界上空氣質量最好的地區之一，其空氣質量改善經驗成為眾多國家學習借鑒的典范。
美國大氣環境管理經驗
美國大氣環境保護的成功經驗概括起來有10個方面：
一是實施分區管理與州以下垂直管理。美國大氣環境行政管理分為聯邦、州和地方3級，每一層級都具有鮮明特點。首先是聯邦環保局（EPA）與各州環保局之間相互獨立，但又密切合作。聯邦環保局出臺的各項政策是以項目及與各個州簽訂工作協議的形式進行。為確保各項政策的貫徹落實，聯邦環保局設立了區域辦公室對各州進行監督檢查；同時，《清潔空氣法》又出臺了多種約束機制，如一個州不遵守EPA的管理，那么，這個州將失去頒發許可證的權利，EPA也會取消其相應的聯邦項目撥款。其次是州以下實施垂直管理。州環保局派出機構對地方進行監督管理。地方空氣質量管理機構業務經費不受地方影響，因此有強大的自治權，能夠擺脫地方利益的掣肘。第三是地方按照空氣域實施分區管理。地方大氣環境管理一般跨越行政邊界，在綜合考慮地形、地貌、氣象、空氣流動等因素的基礎上，劃定空氣域，設立空氣質量管理區，實施統一的大氣環境管理。
二是以州為單位推進空氣質量達標。美國大氣污染防治工作最成功之處，是建立了一套基于空氣質量的管理體系。美國環保局根據各地的空氣質量狀況是否達到國家環境空氣質量標準，劃定達標區和未達標區，并根據不同的區域類別，要求各州制定和實施不同的州實施計劃。對于州實施計劃難以達到空氣質量標準要求的，美國環保局有權要求各州重新修訂，提出更加嚴格的環境準入或減排措施。對于未按要求提交州實施計劃的，美國環保局將實施嚴厲的處罰措施，促使其最終達標。
三是通過區域聯防聯控，解決州際間污染問題。美國控制PM2.5污染，不僅從各州達標入手，還強化了區域的聯防聯控，著力消除大氣污染物的州際傳輸影響。從國家層面建立了區域聯防聯控工作機制。聯邦環保局可直接設立或應州長請求設立包含相互影響各州的污染傳輸區域。評估大氣污染物跨州傳輸影響的程度，制定減輕州際間相互影響的策略，指導傳輸區域內各州修正州實施計劃，增加控制污染物傳輸的措施，制定區域性減排規劃，落實不同區域內不同行政區的減排責任。最近生效的是《跨州空氣污染條例》，實施范圍涵蓋東部28個州和哥倫比亞特區，強調了上風向州的污染傳輸責任，上風向州必須減少更多的二氧化硫排放，以消除對下風向州空氣質量的影響。
四是制定技術標準，最大限度削減污染物排放量。在美國，污染源排放標準不僅包括排放數量、速率和濃度限制，還包括可以實現減排的最佳操作實踐。美國對大氣污染物排放標準的制定，將常規污染物與有害大氣污染物分開，將新源和現役源分開，共設置了新源排放標準（NSPS）、有害大氣污染物標準（HAPS）、最佳可得控制技術（BACT）、最低可得排放速率（LAER）、合理可得控制技術（RACT）5種主要的技術標準類型。NSPS用于規范新建污染源常規污染物的排放，此標準是一種基線，各州實施的其他技術標準須嚴于NSPS，防止各州通過放松污染控制吸引新項目落戶。HAPS是聯邦環保局針對每一種污染物制定的最大可得控制技術標準。BACT適用于達標地區新建、改建項目。LAER適用于不達標地區的新建、改建項目，它不考慮經濟成本，而更多考慮保護公眾健康的需求。RACT適用于非達標地區的現有工業源。
五是以許可證為手段，對固定源進行全過程監管。許可證制度是美國實施固定源監管的主要手段。其中，大氣許可證包括兩類，即新源審查許可證和運營許可證制度。新源審查許可證有效控制了污染物新增排放量。按照《清潔空氣法》的相關規定，新建、改建項目在開工建設前必須獲得大氣污染物排放許可。根據新建、改建項目所處的地理位置，新源審查許可證可以分為超標地區（NSR）和達標地區（PSD）的許可證。抵消要求是NSR的核心政策之一，有效控制了非達標區污染物排放的增長。運營許可證實現了對現有源的全過程監管，它合并和簡化聯邦、州和地方所有關于大氣污染控制要求，覆蓋排放源所有大氣污染物排放活動。運營許可證明確了企業的運營方案；在此運營方案下必須符合排放限額、標準、控制措施以及其他聯邦、州、地方提出的控制要求；同時，還包含了污染源監測、記錄、報告及檢查的要求。新源審查許可證和運營許可證，大部分均由州或地方空氣質量管理機構簽發，聯邦環保局對許可證具有最終的監督管理權限。
六是重拳打擊大氣違法行為。《清潔空氣法》賦予了聯邦環保局廣泛追究違法者責任的權力，并有權尋求行政處罰以及民事賠償。此外，依據此法，公民被賦予充當私人檢察官的權力，并且在聯邦環保局或州環保局未能在法庭上盡職實施民事訴訟的情況下，可以提起公民訴訟來尋求執行《清潔空氣法》的相關條款。美國對違法行為的處罰機制有很多值得借鑒之處：經濟處罰可高達每日20萬美元，刑事處罰最高可判處15年監禁；經濟處罰按日計罰，即按照違法行為的持續時間按日計算罰款，違法行為持續時間越長，罰款數額越高，持續時間長達12個月；按照通貨膨脹率自動調整罰款額度，從而使罰款額度不致貶值。
七是建立空氣污染應急機制。在一個完整的大氣污染防治體系中，重污染情況下的應急機制是不可或缺的一環。美國應急機制的重點已從污染事件發生后的應急反應轉移到污染發生前的預測與警告。為了能夠及時有效地發布空氣污染預警，美國通過相應的模型開展短期預測；提供空氣污染警報服務，聯邦環保局對空氣質量劃分了健康警報線，若空氣質量超過了警報限值，則進行警報發布；實施短期減排措施，從交通、工業、居民3方面來控制污染物排放。
八是完善監測體系，支撐空氣質量管理。在空氣質量監測方面，目前美國有地區監測網、州監測網和國家監測網。其中，州和地區監測網有4000多個監測點位，國家監測網有1080個監測點位。監測項目涵蓋了國家空氣質量標準中的各項污染指標。除此之外，美國針對特定環境問題建立了若干專業性監測網絡，其中包括光化學評估監測網、能見度評估監測網、酸沉降監測網、空氣狀態和趨勢監測網等。最近5年，聯邦環保局進一步整合，形成了一個國家重點多污染物監測網，以深入研究和評估復合性大氣污染問題。在污染源監測方面，聯邦環保局負責制定標準，同時具有對州監測行為的監督權。
九是實現大氣環境管理精細化。美國大氣污染防治工作的一個突出特點就是管理精細化，具有代表性的就是建立了國家污染源排放清單，并在源清單的基礎上，利用空氣質量模型，建立了總量減排—環境質量改善的響應關系。國家污染物排放清單已形成一個完備體系，包含309種污染物的排放量及成分信息，污染源統計范圍涵蓋點源、面源、移動源、非道路移動源、生物成因和地質成因源。
美國對地方上報的排放數據審核極為嚴格，排放數據最終進入國家排放源清單，要經過地方環保部門、中央數據交換網絡、聯邦環保局的逐級審核。完備、精準的排放源清單作為美國國家和地方空氣質量建模的主要輸入數據，發揮了基礎性作用。目前，聯邦環保局正在積極研發集成模型工具，能夠同時實現成本有效環境控制戰略選擇、空氣質量改善效果分析、達標分析、健康效益評估、控制策略費用效益優化等多種功能，使得模型科學決策的功能更為強大。
十是建立龐大專業化的大氣環境管理隊伍。美國聯邦環保局下設的大氣和輻射辦公室專門負責全國的大氣污染防治工作，共有公務人員1400人左右。在州層面，以加州為例，加州空氣資源委員會專門負責全州空氣質量管理，有從事大氣環境管理的公務人員1200余人。在地方層面，加州空氣資源委員會下轄35個地方空氣質量管理局。加州本級加上地方從事大氣環境管理的公務人員總共達3000多人。聯邦環保局雇員均接受過高等教育和技術培訓，各地環保部門雇員從事大氣專業業務的人數占主要力量。因此，美國能夠在環境政策管理、科學研究等領域占據領先地位，特別是對于大氣污染防治等工作能夠進行精細化管理。
對我國大氣治理的啟示及建議
比較中美兩國的大氣污染防治工作進程，我國現在面臨的一些問題，美國也曾經遇到，并逐步得到解決。美國治理大氣環境的歷程表明，只要采取切實有效的措施，經過持之以恒的努力，大氣環境質量一定能夠改善。
目前，我國仍處于工業化和城鎮化加速發展的階段，在經濟基礎、產業結構、能源結構方面與美國等西方發達國家有很大差別，面臨的大氣污染問題也更加復雜。2012年美國煤炭消費在能源消費中的比重僅為18.1％，且煤炭幾乎全部用于電廠發電，而我國煤炭不僅在能源消費中的比重高達67%，且有7億噸左右的煤炭用于小鍋爐燃燒，環境污染嚴重。我國污染來源更為復雜多樣，既有成千上萬的中小企業、數以萬計的民用爐灶，也有遍布城鄉的摩托車、高VOC含量消費品等。美國自20世紀70年代至今，逐步開展了污染源排放達標、空氣質量達標、酸雨控制、顆粒物控制、VOC控制、污染物跨界傳輸等多項工作，而我國現階段同時面臨著空氣質量不達標、污染排放量大、酸雨和顆粒物污染嚴重等多項壓力，大氣污染控制時間緊、任務重。
因此，我們既要借鑒西方發達國家治理大氣污染的經驗，又要結合我國國情和發展階段，改革創新，用新理念、新思路、新方法來進行綜合治理，發揮體制和制度優勢，盡量縮短污染治理進程。
第一，以改善環境空氣質量為核心，實施《大氣污染防治行動計劃》。將全面改善環境質量作為更直接的工作目標，把空氣質量改善作為大氣管理的核心內容，明確空氣質量改善目標和主要任務、措施。要以貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》為契機，研究制定配套政策措施，全面推進大氣污染防治工作。建立以質量改善為核心的目標責任考核體系，將空氣質量改善程度作為檢驗大氣污染防治工作成效的最終標準，通過強化環境質量約束機制，倒逼各級政府采取措施改善環境空氣質量。
第二，加快修訂《大氣污染防治法》和有關排放標準，增強法律標準的強制性和可操作性。借鑒美國經驗，為適應當前大氣污染防治工作的需要，需盡快修訂《大氣污染防治法》，增加以下內容：一是把對人體健康有重要影響的PM2.5和臭氧作為我國大氣污染防治的核心內容，在繼續深化二氧化硫、煙粉塵治理的同時，強化對NOX、VOCs、NH3等形成二次PM2.5和臭氧的重要前體物的排放控制；二是強化環境空氣質量監督管理，規范大氣污染防治政府責任、標準體系、環境監測、信息公開與公眾參與等內容，進一步明確地方政府在其轄區大氣質量達標管理中的責任和義務，完善監督考核機制；三是強化重點區域大氣污染防治，明確重點區域的劃定方法、空氣污染聯防聯控機制以及防治措施等內容；四是進一步強化對違法行為的處罰，力爭每條法律必配處罰條款，對限期治理、區域限批、按日計罰等制度做出明確規定，提高違法成本；五是加強污染源控制，對工業點源、移動源、面源以及產品類污染源進行全方位監管，重視非道路移動源的排放控制，將船舶、飛機、火車以及非道路用機械的廢氣排放納入大氣法管轄范圍，明確環境保護部在非道路移動源領域內的管理職責；六是強化重污染天氣應對工作，將積極應對重污染天氣這一要求納入法律條款，科學有效應對灰霾等重污染天氣。
環保標準方面，加快修訂重點行業排放標準制修訂的步伐，加嚴二氧化硫、NOX、PM排放限值，增加大氣污染物特別排放限值；加快制定石化、化工行業大氣污染物排放標準，重點控制VOCs排放；制定機動車、船舶和非道路機械排放標準。同時，制定嚴格的實施計劃，明確每個行業提標改造的時間表，加強企業環境監管，確保企業能夠如期穩定達標排放。
第三，構建新型的排污許可制度，實施固定源全過程動態監管。美國的排污許可制度明確了適用于特定排污單位的所有環保要求，體現了對企業的動態過程管理，是企業守法、政府執法、信息公開、公眾參與及社會監督等制度整合的綜合體。反觀我國目前的排污許可證則僅包含行業的污染物排放標準和約束性指標總量控制要求，更是缺乏對污染源全過程動態監管功能。進一步完善排污許可證制度，需盡快頒布排污許可證管理條例，將我國環境影響評價制度與排污許可證制度結合起來，除了將企業應遵守的有關環境保護的法律、法規、政策、標準、總量控制目標寫入排污許可證，還要將企業在環境影響評價中采用的治理技術、減排效果等作為管理內容納入其中，并作為環境管理部門日常監管的重要依據。
第四，加強科研與監測工作，提高大氣環境管理的精細化水平。美國大氣污染防治的一個突出特點就是管理精細化。借鑒美國經驗，要加強我國PM2.5和VOCs的科學研究，針對底數不清、機理不明、技術不足的問題，盡快開展國家大氣污染物排放清單編制和空氣質量模型研發，完善PM2.5和VOCs排放因子數據庫和污染源排放特征譜庫，研發國家多尺度高分辨率動態排放清單平臺。開展大氣污染源減排技術指標體系和方法學研究、重點行業多污染物協同控制機制及技術方案研究。構建主要工業源、農村面源和無組織源的排放監管技術體系，研究大氣污染物總量指標分配與實施對策。進一步完善、優化國家環境空氣質量監測點位，使其既能科學反映全國環境空氣質量及變化情況，又能反映區域污染物傳輸及主要污染源排放情況，同時，增加重點城市PM2.5等大氣污染物源解析工作，為制定環境空氣質量達標規劃、開展精細化和專業化環境管理提供科學依據。
第五，加強機構建設和人員配備，提高大氣環境管理的專業化水平。建立面向以環境空氣質量為核心的管理模式需要強大的管理能力作為支撐，美國擁有一支龐大的專業化大氣環境管理隊伍，這為其精細化環境管理提供了保障。與美國相比，我國面臨的空氣污染形勢更為復雜，管理任務更為艱巨，但是在管理人員數量、機構設施、經費支持和科技支撐等諸多方面都更為薄弱。為了適應空氣質量達標和污染物減排對環境管理提出的要求，環境保護部和京津冀、長三角、珠三角等區域空氣污染嚴重的地區應成立專業化機構，加強職能，增加編制，為開展專業化和精細化的環境管理提供基礎條件。
第六，突出重點，著力改善重污染地區的空氣質量。空氣污染嚴重的地區，往往是公眾關注焦點和治理難點。為改善南加州嚴重的空氣污染問題，美國采取了非常規的手段和更為嚴厲的措施。建議我國以京津冀及周邊地區、長三角區域、珠三角區域為重點，建立區域大氣污染防治協作機制，設立重點區域環境空氣質量管理機構，統籌協調區域大氣污染防治工作，根據區域經濟社會發展水平和大氣環境承載能力，制定區域達標規劃，明確協調控制目標，實施嚴格的環境管理要求，早日解決重點區域的大氣污染問題。
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