環境行政程序——缺什么？補什么？
無行政程序即無法律對行政權力的有效制約。雖然我國現階段的環境法律體系已基本成型，但環境法治不僅要求法律為環保部門的活動提供各種規則和標準，更要求這些規則和標準能夠得到切實的執行。
規范環境行政程序，對于環境行政執法、環境行政司法、強化環境管理、保護環境行政相對人及公眾的正當權益都有著極為重要的意義。
探因為什么行政程序不受重視？
我國由于長期受“重實體，輕程序”思想的影響，一貫奉行“結果好便一切都好”的實用主義哲學理論，這使得環境行政程序受到的重視程度遠遠及不上它所應該受到的重視程度。
清華大學環境資源能源法學研究中心秘書長鄧海峰指出，目前對于環境行政程序，大多數人還存在一些誤解。
一是誤以為實體法更重要。在實際工作中，行政工作的推行需要行政權力，這就需要實體法予以規定，因此實體法與實際工作間的聯系在表面上看起來會更緊密一些。但事實上，在執法工作中，無論行使何種權力，都要嚴格遵守程序規定，否則這一行政行為就是存在瑕疵的，甚至可能是違法的。
二是誤以為有一般性的程序規定就夠了。與具體的環境行政行為相比，執法者往往認為行政程序法是一般的行政程序性規定，只要有《行政許可法》、《行政處罰法》等一些宏觀性的法律規范就夠了，不需要具體細化到某一個具體環節。
三是誤以為環境保護與自己無關。目前我國的環境保護工作還主要依靠環保部門推行，沒有形成所有部門合力保護環境的局面，比如新修訂的《環保法》中規定了“保護優先”的原則，這不是僅規定給環境保護部門的，而是規定給所有的行政機關的。有些部門還存在著環境保護與己無關的錯誤認識，這導致有關環境保護的程序性法規僅在環保部門內部有效，而諸如環評等需要多部門配合才能產生效果的制度無法獲得良好的實施效果。
“從傳統上來看，我國的法治建設、包括行政法治建設方面，對實體法比較重視，因此實體法相對而言比較發達，程序法就不是特別匹配。觀念上不重視，制度建設也沒有跟上，所以在執法過程中就會導致一些問題。”武漢大學法學院副院長、中國環境資源法學研究會秘書長秦天寶說。
這些問題不僅表現在環境行政相對人的利益可能遭受損害，同時也會使環境行政機關受到質疑，易被追訴。
“為什么很多環境行政人員經常抱怨，自己兢兢業業工作，卻經常犯錯誤、被追責？有可能就是因為對程序不夠重視。因此，從保護環境行政人員自身的角度講，更要重視法律程序。”湖北經濟學院教授、全國人大代表呂忠梅說。
補缺哪些行政程序需要優先作出規定？
“如果說我國的環境法律體系是一座大廈，那么現在我們只蓋了一個框架，墻還沒砌完整，基本設施也還不全，程序性規定的缺失是這座大廈仍在四面漏風的主要原因之一。”北京林業大學生態法研究中心副主任楊朝霞說。
監管執法程序——
多一些環保制度的具體實施程序
目前我國環境行政程序中，主要依據的法律法規有《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政復議法》等，另外還包括《環境行政處罰辦法》、《環境行政處罰證據指南》、《環境行政執法后督察辦法》、《行政訴訟證據若干問題的規定》、《環境行政處罰聽證程序規定》等具體規定，但仍有許多方面需要補充。
“行政許可方面缺乏具體的程序規定，只有依靠《行政許可法》的規定，對于具體如何受理、如何審核、如何發許可決定等，這些基層工作中每天接觸的基礎事務，希望國家能夠出臺詳細的程序規范予以指導。”江蘇省射陽縣環保局法制宣傳科科長于卉舉例說。
而像查封扣押、現場檢查、應急處理等權力，雖賦予環保部門權力，卻無明確程序規定。
“這就像給了你倚天劍和屠龍刀，卻不給你武功秘籍，不僅不能最大限度地發揮其作用，反而在某些情況下成了招致禍患的原因。”楊朝霞形象地比喻道。
環境法律法規賦予環保部門一些權力卻不明確其如何執行，當環保部門執行不到位時，環保部門便成了追責的對象。而更重要的是，這些有利于環境保護的制度無法落實到位，給環境保護帶來了很大損失。
行政程序細則規定上的缺失是問題的一方面，另一方面，行政程序法如《行政許可法》、《行政強制法》等法律中，某些程序雖有明確規定卻無法很好地得到落實。
“造成這種現象的一個很重要的原因是環境行政人員未能跳出環境法的范疇，僅就環境法來講環境行政程序，未能把相關程序法和環境行政很好地結合起來。”呂忠梅說。
部門銜接程序——
在產生沖突時必須通過程序確定哪種利益優先
環境執法是綜合執法，目前看來，所涉部門之間的銜接協調程序嚴重缺失。
以“九龍治水”為例，各部門之間如何能夠不推諉，如何能形成合力，這些都是至關重要的問題，而這些都需要程序來規范。
在水資源保護、開發與利用問題上，涉及多個部門，例如漁業部門的《漁業法》要增加漁業產量，交通部門的《航道法》要在水上通航等，每個部門都有自己的上位法，每部上位法都有自己的立法目的和利益訴求。“這就要求在產生沖突的時候，必須要有程序來確定哪種利益優先。”呂忠梅說。
在利益產生沖突的時候，誰服從誰，并不是取決于哪個主管部門強勢，而是看哪個利益是基本利益。
“我們的生活離不開水，所以生活水肯定是首位。生活水要潔凈，那就必須要進行水污染防治。像這樣一層一層確定好有關環節和保護、開發、利用程序，確定好誰來服從誰，杜絕扯皮推諉，才能更好地保護環境。”呂忠梅舉例說。
由此可見，程序是協調共治權力的重要工具，規范程序才能確定統一的治理目標，達成良好的治理效果。如果沒有程序，再好的制度也無法執行，甚至事與愿違。
公眾參與程序——
保障公眾參與是環境行政程序的核心內容
近年來環境群體性事件頻發，這是公眾在通過非正常途徑表達自己的訴求。公眾有訴求卻無法通過合理、合法途徑表達，這說明公眾參與程序的缺失相當嚴重。
解決中國嚴峻環境問題的最終動力來自于公眾。環境保護公眾參與不能停留在植樹種草的層次上，而是應該充分行使憲法賦予的知情權、參與權、表達權、監督權，對各類環保公共事務進行深度參與。
清華大學環境資源能源法學研究中心副主任王明遠認為，保障公眾參與是環境行政程序的核心內容，它涉及環境立法、環境執法和環境監督等多個環節，是促使環境管理由“人治”走向“法治”的重要保障。
但就目前而言，我國對于公眾參與程序的規定還遠遠不夠。公眾如何知曉發生了哪些關乎自己生存環境利益的事件？公眾的意見通過何種方式表達？向誰表達？自己的意見是否得到了采納？自己參與事件的結果是什么？
“現行的環境法律法規對公眾環境權益和行政相對人的權利保護不夠，對政府機構的環境保護職責缺乏明確、具體的規定，對環境損害和侵害的救濟程序、公眾參與環境保護程序和對政府機構的約束程序也不完善甚至存在空白。”王明遠說。
保障公眾知情權有賴于政府信息公開，無論是國務院出臺的《政府信息公開條例》，還是原國家環保總局出臺的《環境信息公開辦法（試行）》，在推進公眾參與環境保護，建立和健全環境保護的法律機制方面都尤為重要。
但僅有這些顯然是不夠的，環保部門應該在哪兒公開信息？應該公開什么信息？怎樣才能保證公眾獲取足夠的信息？
“美國的環保署開設大廳專門接待公眾，告訴他們如何獲取資料，如何表達自己的意見，什么時間可以表達意見，所有公眾需要的環境信息，在這里都可以得到答復。除此之外，美國重視公眾參與，會到社區中向公眾普及如何參與，這些都是我們國家目前尚未做到的。”呂忠梅介紹說。
事實上，風險的識別、控制與有效的溝通、協調是一個完整的過程，預先與公眾做好溝通，給予公眾心理上的安全感，不僅有助于社會穩定，而且對做好環境行政執法工作更會有事半功倍的效果。
上海市金山區一家化工廠因工人操作不當，突發生產事故，導致嘉興市空氣遭受污染。嘉興市環保局及時通過在線網站發布事件調查處理進展信息，還通過環保局長的新浪微博通報進展情況，使事件處理信息公開透明。
這樣的做法不僅可以避免市民因不知情而產生恐慌情緒，而且能贏得市民的理解和好評，增強環保部門公信力，另外，對于某些不可避免的事件，提前告知公眾防治措施，也可減輕甚至避免損害。
求解如何改變普遍不重視程序的現狀？
注重程序的價值理念是行政執法程序得以被制定并貫徹落實的前提，立法主體和執法主體對法律程序的認識、理解、評價和要求的程度如何，以及法律程序能否成為每個立法者和執法者的強烈需要，直接影響到程序能否實現。
如果立法者沒有樹立程序的獨立價值，就會導致行政執法程序的設置不科學、不統一，行政權限重復、交叉、沖突以及程序繁瑣、影響效率等問題的發生。如果執法主體沒有樹立程序的獨立價值，即使制定了程序法，它也不可能得到充分的尊重和嚴格的執行。
從立法上樹立程序的獨立價值
鄧海峰提議從新修訂的《環保法》的“保護優先”原則入手，包括全社會公民、所有行政機關公權力在內的所有人，都應該樹立廣義的環境保護意識，使涉及多部門、多人員的環境法律程序不致被忽視。
在立法上，“行政處罰方面應更加細化責任條款，環境行政規章和地方法規方面，也應該多在程序上下功夫，例如正在修改的《大氣污染防治法》等。”呂忠梅說。
楊朝霞也認為：“今后的環境立法一定要樹立程序正義的法治思維，建立起由政府部門間的決策會商機制、工作銜接機制、聯動執法機制、監督糾錯機制以及公眾和政府間的信息獲取機制、利益表達機制、訴求凝聚機制、決策參與機制、信息反饋機制、矯正救濟機制等組成的程序性保障體系”。
“作為環境行政主管機關，環保部門應該積極地與業務交叉較多的部門相互配合，對有關環境程序的法律法規中不規范或空白的領域，由環境保護部門牽頭進行修訂、完善。”鄧海峰說。
“我國現有行政程序法律方面已經有了很好的基礎和規定，但也存在位階高、規定原則、抽象等問題，需要進一步推動執法程序的規范化、合法化、統一化，加強科學、有效的程序立法，以便利執法。”秦天寶說。
注重培養執法主體的程序意識
環境行政人員是環境行政程序的具體執行者，他們的自身素質直接關乎環境行政程序能否執行到位。某位基層環境監察人員坦言，在一線，目前存在的最大問題是環境行政人員的素質不高。造成這種現象的原因是缺乏切實有效的培訓。
鄧海峰認為，注重公務員能力建設，在培訓中著重強調程序合法性問題，全面提升公務員的行政能力，才能真正地確保公務員在主動行政的過程中不忽略行政程序法。要學習司法機關對程序的重視程度，既要重視前期能力培訓，又要重視后期責任追究，將行政程序是否合法納入公務員考核體系。
“瀆職、怠職、越權，這些行為的出現都可以從程序問題上找到原因。環境執法人員要更多地樹立程序優先的意識。我在司法機關工作過很多年，行政機關敗訴的案例中，程序瑕疵原因占相當大的一部分比重。隨意蓋章導致行政主體錯誤、開具行政罰單卻填錯時間等，這些看起來都是一些小事，但卻能導致行政行為無效，甚至導致行政機關被追訴。環境行政人員必須跳出環境法律體系本身的局限，重視程序法，從法治角度理解環境行政。”呂忠梅說。
另外，秦天寶還提出，要合理規范和引導公眾參與和公眾監督，從外部推動行政人員更加注重執法程序。
對于也有地方行政執法人員抱怨，程序太多導致束手束腳無法開展工作的問題，秦天寶認為，“凡事不能太過，程序過于繁瑣、糾于細節也確實可能導致執法人員的執法不便。因此也要注意實現程序與實體之間的平衡、公平與效率之間的平衡。”
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