環境監察稽查步入新階段
雖然各個地方就環境稽查開展了大量的探索和實踐，但現實中，仍然有不少問題需要解決，如專業人員的缺乏，統一的稽查依據缺失，環境稽查“游擊戰”現象普遍等。
《環境監察稽查辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，對地方稽查工作的各方面進行了全面梳理和明確規定，對工作程序和基本制度進行了嚴格規范，并且有針對性地解決了之前獎罰不明、稽查走過場等問題，有效配合明年全面貫徹實施新修訂的《環境保護法》。
不過，任何一項新制度的落實，都需要充足的準備時間，《辦法》的全面推動，也需要解決多方面問題。
基礎薄弱成效不顯
■專業人員缺乏，稽查工作開展時間不長，雖進行了多次培訓，但稽查人員對稽查工作理解程度均不夠深入，專業人員數量不足，環境監察稽查工作需要全面規范。
隨著環境監察稽查工作的深入開展，各地在工作實踐中遇到了一些問題和困惑。
“主要集中在5個方面。”江蘇省環境監察局環境稽查室負責人葛勇告訴記者。
一是壓力巨大。新修訂的《環境保護法》明確9種情形將予以追責，《環境保護監管職責和行政責任追究暫行規定》（意見征求稿）對作出違法不當行政行為或未履行法定職責的工作人員也將進一步加大責任追究力度，處于環境執法第一線的環境監察隊伍面臨空前的監管壓力。而工作量大、人員偏少、裝備落后的實際情況很難在短時間內得到改善，稽查工作實行起來尚勢單力薄，力不從心。二是經驗不足。稽查工作起步較晚，可供借鑒的現成經驗不多。三是形式單一。現有稽查方式和手段單一，程序尚顯生硬。四是格式不一。各地污染源現場環境監察記錄和調查詢問筆錄等執法文書格式不統一，給稽查評估工作帶來難度。五是成效不顯著。由于稽查工作在環保部門內部尚未形成統一認識，對下級環保部門環境執法工作的監督指導作用尚未得到完全發揮。
葛勇的說法頗有代表性。河南省環境監察總隊稽查處處長郭軍海也認為，稽查工作無據可依、內容程序不清楚和文書不規范是當前環境稽查工作中遇到的現實問題。
葛勇分析說，目前專項稽查采用詢問筆錄的形式過于簡單，不能全面衡量環境監察人員的現場執法情況，在發現問題的同時也應標注稽查對象在工作中的一些好經驗、好方法，使稽查情況更加詳盡全面，稽查工作更加人性化，也可使稽查報告真正成為考核與獎懲的客觀依據。另外，由于現有稽查大多為事后稽查，在污染源現場監察中，企業建設項目的有關情況、不正常排污行為等內容，在稽查過程中很難驗證過去檢查時是否存在問題，給稽查工作帶來一定難度。
“稽查工作未形成體系，稽查工作尚未真正實現制度化和規范化，稽查人員職責還不明確。”浙江省環境執法稽查總隊監察稽查室主任林慶來說，執法任務非常繁重的情況下，幾乎全線壓在了執法工作本身，無暇顧及稽查工作。
“專業人員缺乏。稽查工作開展時間不長，雖進行了多次培訓，但稽查人員對稽查工作理解程度均不夠深入，專業人員數量不足。”湖南省環境監察總隊副總隊長胡軍表示，雖然有評分標準，但稽查人員在實際工作中難以準確把握尺度，造成評分出現偏差，影響公平性。
“稽查中發現了很多問題，各單位基本上能做到積極整改，但是稽查結果的運用反饋機制還不完善，還存在為稽查而稽查，稽查和執法‘兩張皮’的現象。”林慶來對稽查結果運用不到位深有感觸。
他告訴記者，稽查結果運用的手段，一般是通報要求整改，很少真正追究相關責任人的責任。對于工作規范性問題，大部分被稽查單位是愿意整改的，但是一旦涉及到責任，就會不配合。“有的認為稽查是得罪人的工作，誰也不愿意得罪人，更不愿意被得罪。”
林慶來認為，這些問題的產生，主要源自認識上的誤區。不少基層環境監察人員認為，環境監察稽查是對自己人的不信任，對這項工作有抵觸心理，越到基層表現越突出。
環境保護部環境監察局相關調查資料也顯示，被稽查對象不愿被“找茬”，不配合、不支持，不提供日常環境執法記錄，不接受稽查問詢，不如實還原執法原貌等抵觸情況頗為常見。同樣，部分稽查主體亦存在畏難情緒，不好意思去“找茬”。
此外，原國家環保局出臺的相關文件對環境稽查工作的要求表示過于簡單，沒有明確稽查機構、稽查人員、稽查內容和稽查程序等，導致各地在開展的過程中，自由度較大，省際差異較大，甚至同一省內、不同地市之間也存在差異。
環境保護部環境監察局相關負責人向記者展示了一組不完全統計的數據：在2010年稽查試點開始前，省級環境監察機構30%沒有專門的稽查科室，市級環境監察機構90%沒有專職的稽查人員。
從環境保護部歷年抽查情況看，各地稽查中存在大量應發現而未發現的執法工作紕漏；部分單位稽查發現問題后不提整改要求，走過場；部分單位提出的整改要求不具體或不具可操作性；絕大多數單位未對稽查整改要求的落實情況進行檢查。
《環境監察稽查辦法》的最終出臺，能夠更好履行新修訂的《環境保護法》所賦予的監管職責。
三個規范四個明確
■三個規范解決了稽查工作中的具體操作問題，四個明確則破解了稽查工作本身的無序性問題，調動地方環境監察稽查積極性，確保執法隊伍守住底線，不碰高壓線。
“《辦法》共五章二十八條，對環境監察稽查的定義、類型、機構、人員、權力、責任、內容、程序、獎懲措施等內容作出了明確而又具體的規定，針對性和條理性非常強。”山東省環境監察總隊副總隊長韓凱表示。
“具體來講，《辦法》做到了三個規范和四個明確。”郭軍海分析說，“三個規范”解決了稽查工作中的具體操作問題。
一是內容程序更加規范。
《辦法》明確了稽查的主要內容和程序方法，讓稽查人員知道查什么，怎么去查，怎么收集證據和調閱資料，怎么立卷歸檔。同時還明確了稽查各個環節的時間期限和具體要求，使稽查工作更加規范和統一。
二是文書案卷更加規范。
《辦法》規定了稽查的7種文書，明確了文書的內容、格式、使用時機及寫作要求，并明確要求建立稽查檔案，實現一案一檔，有利于做到執法留痕。
三是實施過程更加規范。
《環境監察稽查辦法》進一步規范了環境監察稽查的實施過程，從稽查準備、稽查實施，到稽查結束后應該怎么辦，都提出了明確要求，使開展稽查有章可循、有據可依，“四個明確”則破解了稽查工作本身的無序性問題。
一是稽查種類更加明確。
《辦法》明確指出環境監察稽查分為日常稽查、專項稽查和專案稽查，并對這3種稽查做出了明確的說明。
二是機構人員更加明確。
《辦法》明確要求，市級以上環境保護行政主管部門的環境監察機構具體承擔本行政區域的稽查工作，設置稽查崗位并配備專職或兼職人員，同時還對稽查人員從業務素質和政治素質都提出了3條具體要求。這有利于從組織上保證稽查工作的開展。
三是職責權利更加明確。
《辦法》進一步明確了環境監察稽查人員的職責和權利，使環境監察稽查人員在調閱資料、現場檢查、約見詢問以及制止違法行為等方面有法可依，執法有力。對稽查人員在稽查工作中濫用職權、玩忽職守等不遵守環境監察工作紀律和要求的，也提出了具體處理措施。更重要的是，《環境監察稽查辦法》還開創性地提出了承辦人、批準人、單位負責人、上級環保部門的具體責任，這對于解決基層的環境執法面臨巨大的追責壓力有著重要意義。
四是獎懲措施更加明確。
突出了賞罰分明、罰過相當的原則，做到了獎懲分明，必將有力推進環境監察工作的開展。
“日常稽查側重的是面，解決的是環境監察工作干沒干的問題。”韓凱補充說，包括年度環境監察工作完成情況、上級環境保護行政主管部門部署的年度環境監察重點工作落實情況等；專項稽查側重的是一個或多個點，解決的是環境監察工作干得怎么樣的問題，如污染源現場監察工作、環境行政處罰案件調查取證工作等；專案稽查則是以立案調查形式開展的個案稽查。
韓凱介紹說，《辦法》列出了被稽查單位及其工作人員應予通報表揚的5種情形，如對排污單位利用暗管、滲井、滲坑、灌注或者采用其他規避監管的方式排放污染物的環境違法行為，能夠主動發現并做出正確行政執法行為等；同時，也列出了應予懲戒的15種情形，如未按照環境監察工作制度、工作程序開展環境監察工作等。對上述情形的處理，視情節規定了“責令限期改正、通報批評、暫扣或收繳其環境監察執法證件”3種內部處理措施和“移送監察機關、移送司法機關”兩種外部處理措施。
韓凱認為，這些獎懲措施，體現了“賞罰分明、罰過相當”的原則，既可以調動廣大執法人員的工作積極性、最大限度地保護環境執法這支隊伍，又能夠促使大家守住“底線”，不碰“高壓線”。
稽查有了依據和行動指南
■《辦法》最鮮明的特點是突出稽查的效果，進一步理順了環境監察工作職責范圍，對環境監察機構和人員形成正確的導向，要達到預期效果仍需加強保障、強力推動。
“環境監察稽查是環境監察工作發展到一定階段的產物，是環保部門對環境監察工作進行自我監督的創新性制度設計。”林慶來認為，而《辦法》的出臺，則是環境監察稽查工作走向專門化和規范化的新起點。
“《辦法》的出臺，解決了一直以來環境稽查工作無法可依的問題，明確了稽查工作的地位、對象、內容、程序和相關責任等問題，建立了統一的稽查體系，使稽查工作正式成為環境監察的組成部分。”胡軍表示，《辦法》對稽查人員資格、地位進行了詳細規定，改變了以往稽查工作“游擊戰”、稽查人員地位模糊的局面，明確了稽查人員“督戰隊”的地位。
從更廣義的層面來說，林慶來認為，《辦法》進一步優化了環境執法體制，轉變了省市兩級環境監察機構職責，強化了環境監察稽查職責和縣級環保部門屬地管理職責。省、市兩級不再過多介入具體的環境監察事項辦理，更多是制定規范和指南，督促并規范縣級環保部門工作。可以說，《辦法》是各級環保部門開展環境監察稽查的基本依據和行動指南。
需要強調的是，《辦法》最鮮明的特點是突出稽查的效果，進一步理順了環境監察工作職責范圍，達到“積極履職受表揚，認真履職不追責，失職瀆職嚴追責”，實現正向激勵和反向約束相結合，對環境監察機構和人員形成正確的導向。這對于促進環境監察系統執法過程中不斷規范、整體水平逐步提升，有著積極而重要的現實意義。
對于《辦法》出臺后，如何讓具體的內容落地，江蘇省已有了初步思路。“要落實好《辦法》提出的工作目標和要求，完善稽查機構能力建設是工作基礎。”葛勇認為，各級環保部門必須相應建立起一支業務素質高、執行能力強的專業化稽查隊伍，由省級環境監察機構統一進行業務指導，制定更加詳盡具體的稽查機構規范化建設指南，構建全省環境監察稽查標準化的工作機制和體系。把環境監察稽查工作納入各級環境監察業務培訓中，定期組織開展工作交流和技能培訓，提高環境監察人員對稽查工作的認識和重視程度。
落實好《辦法》，完善模塊化移動執法平臺體系是技術保障。葛勇介紹說，當前，環境監察行為的不規范性主要體現在現場檢查、調查取證、執法文書制作和法律適用等幾個方面，為此，需要大力推進環境執法規范化、精細化、效能化、智能化。采用分類管理，將現場執法中常見的環境違法行為分門別類，形成菜單式選項，統一固化為移動執法平臺中的格式化模塊。
同時，整合污染源自動監控系統、排污費征收管理系統、行政處罰系統等業務系統，形成省域范圍的環保信息資源共享的大數據平臺，實現污染監控數字化、現場反應快速化、檔案資源信息化，進一步規范污染源現場監察、環境違法案件現場調查取證、建設項目環境監察等執法行為，有效防范因人員素質參差不齊而導致的行為失范。
此外，還必須增強稽查工作的計劃性。葛勇認為，省級稽查機構要起到統籌協調作用，每年下達年度稽查計劃，明確工作內容、重點和當年度專項稽查范圍；地級市稽查機構要起到主力軍作用，對本轄區內環境監察機構細化落實稽查計劃，并將省級稽查要求的專項稽查內容貫穿其中，使得稽查工作有計劃、有布置、有落實、有總結。計劃性還體現在稽查工作的具體實施過程中，要將專項稽查和專案稽查作為日常稽查的必要補充，根據日常稽查情況，動態確定專項稽查內容和需要開展專案稽查的問題。
最后，必須堅持稽查工作的嚴肅性。葛勇說，要想使環境監察稽查充分有效的發揮規范環境監察執法的效用，就不能簡單流于形式、走過場，必須要摒棄個人利益和人情觀念，公正執法，確保稽查工作的客觀公正，確保稽查成果得到正確、有效運用。要建立省內環境監察稽查情況內部通報制度，對環境監察工作成績突出的在全省范圍給予表彰激勵，對好的做法和經驗不遺余力地進行宣傳推廣；對稽查發現問題嚴重、應當給予相應處理的，要不徇私情，嚴格依法依規辦理，以持續地鼓勵先進、糾正不足的方式，不斷推動環境稽查工作的深入和環境監察工作的規范。
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