國務院:明年全面清理“土政策” 拔掉保護傘
環保部門到企業去檢查要報地方批準，而且限制什么時間能去，什么時間不能去；對環保審批、排污收費等竟制定限制性的政策……一些地方環境執法中出現的障礙，使得環境執法在有的地方的執法效力大大下降，甚至形同虛設。
◆本報記者陳媛媛
針對一些地方或明或暗地存在的土政策，近日，《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》（以下簡稱《通知》）要求明年6月底前，地方政府必須全面清理、廢除阻礙環境監管執法的“土政策”。
環境保護部監察局局長鄒首民表示，《通知》之所以給地方清理“土政策”指定期限半年，是因為這一清理工作已開展了很多年，只在一些地方檢查中發現，并非普遍存在的問題，因此能夠在半年內全面清理完畢。
或明或暗的土政策
“各部門對同一企業同一事項的檢查一年不超過一次”；“投資在一定數量以上的企業，免收一切行政事業性費用”；“有關部門進工業園區檢查，必須得到園區管委會的批準”……
各地環保“土政策”紛繁復雜，形式多樣。主要表現形式為“四個三”：“三零(寧)”：寧靜日、零收費、零處罰。“三制”：檢查準入制、處罰核準制、收費審批制。“三免”：免繳排污費、免辦環評手續、免建環保設施。“三個隱形”：某些政府或者部門的掛牌保護；政府領導掛點、蹲點企業；有意延長限期治理時間和長期以“試生產”名義開展生產，不執行環保“三同時”。
環保“土政策”既包括一些地方政府公開的紅頭文件、規章制度，也包括地方領導的口頭表態、指示，或者心照不宣的實踐規則。
在2006年左右，“土政策”頻繁出現在很多地方政府對外招商引資的承諾中，這些以紅頭文件或者以口頭承諾出現的規定，表面上似乎是地方政府為企業發展營造了一個不受干擾的環境，實際上已經為污染企業撐起了保護傘。
2007年7月13日，監察部和原國家環保總局聯合印發《關于進一步清理違反國家環境保護法律法規的錯誤做法和規范性文件的通知》，要求各級監察機關和環保部門對地方規范性文件中違反國家環境保護法律法規規定的內容進行全面清理。
經過此番清理，包括招商引資時給出一些環保相關的優惠條件，減半征收排污費，同時不能去企業進行環保檢查，或者簡化環評手續檢查等類似地方“土政策”基本清理完畢。
但是，以保護地方利益為目的的規定和做法仍然或明或暗地存在。停產治理有名無實；“未批先建”環境違法案屢查不止；“姍姍來遲”的限期治理通知，“遙遙無期”的限期治理過程；不論污染程度如何，執行下限罰款；對環境影響少的建設項目，用環評備案替代了環評審批……
某市一名環保局副局長說，環境執法過程中，他們最害怕政府打招呼，有時上級領導即使沒有直接打招呼，但是因為企業對地方經濟發展貢獻大，或者大型建設項目急需上馬顯政績，他們也不敢嚴格執法，恪守履行審批規定。
地方保護主義屢禁不止
為何有些地方要制定違反國家法律規定的“土政策”？為何地方保護主義屢禁不止？究其原因，我國轉型期的政治體系建設有待完善，監督機制尚不健全，政治制度化水平較低，一定程度上制造了環保“土政策”滋生的土壤。
現有的國家和個人小，地方和基層組織大的“兩頭小，中間大”政治格局，是環保“土政策”產生的政治基礎。
環境污染事件頻發，與地方政府未能落實中央環保政策制度有很大關系。多年來，中央一直開展環保專項行動，曾出臺多種政策加大環保監督和執法力度，試圖杜絕嚴重污染環境、破壞生態的違法行為。部分地方卻以政府名義出臺“土政策”、“土規定”，明文限制環保部門依法行政，保護違法行為，導致一些“特殊”企業長期游離于環境監管之外。
中國社會科學院城市發展與環境研究中心研究員劉維新認為，“這種將保護地方利益放在首位的思想，導致落實具體國家政策時缺乏全局觀念，不能有效貫徹。”
從表面上看”土政策“是規則體系的選擇之爭。而規則之爭，說到底又是利益之爭。地方政府千方百計保護當地企業，其根本原因就在于企業能給當地政府帶來實實在在的利益。
為了招商引資，地方政府制定了形式多樣的“動員機制”與“獎懲機制”，對各部門分配招商引資的任務額，層層分解、施壓，獎懲分明，形成了一套明確的“目標管理責任制”。環保局局長甚至“變身”招商局局長，只要是能吸引投資，則“來者不拒”。同時，以GDP為核心考察指標的“政績評價體系”則將政府、官員的發展目標和任務緊緊鎖定在經濟目標上，稍有不慎，則“烏紗帽”難保。
環境法規政策常常成為招商引資、經濟發展的“攔路虎”。這種情況下，地方形式各樣的環保“土政策”便“新鮮出爐”，以達到“弱化”、“虛置”環境法律法規和環境執法，“全心全意”發展經濟的目的。
廢除土政策，關鍵在政府
近年來，隨著社會治理理念的進步，國務院各部門取消下放了2400多項審批事項，接近原有審批事項總量的70%，此舉目的是減少政府管制，激發市場活力。中央取消和下放審批權后，各個地方舍不得放權，或者對應取得審批的事項換個馬甲，甚至增設新的，這就是備受公眾詬病的“土政策”。
新《環境保護法》即將于2015年1月1日起實施，對史上最嚴格的環保規則仍然會遇到令不行、禁不止的問題。在很多地方，工業項目依然被看成是“經濟發展的生命線”。只要經濟增長快，便能“一俊遮百丑”。對于一些高耗能高污染項目，只看中利潤迅速增長帶來的GDP，部分地方政府違反中央精神和政策以及法律規定，加快項目上馬。
“土政策”屬土，但是許多“土政策”卻以紅頭文件出現。紅頭文件我們并不陌生，它是權威、嚴肅、莊重、規范的象征，地位僅次于法律、法規。但是現實中紅頭文件卻成為少數人謀取利益、隨意利用的手段。
那么，誰能約束紅頭文件？2000年通過的《立法法》，對于行政法規、規范做出一定的約束，但對于沒有納入規范性文件的紅頭文件，反而缺乏足夠的約束力。按照《立法法》的原則，等級低的規范要服從等級高的規范。如果制定的行政法規之間出現抵觸，應該由上級行政機關立法機關進行審查。
“如果所謂的紅頭文件、通知、‘精神’等反而不遵守法律規定，法律系統便無能為力。”清華大學法學院副教授程潔表示，紅頭文件不在目前的法律體系中，沒有規定由上級行政機關審查，這也給紅頭文件制定“土政策”留下了空間。
如何約束紅頭文件？程潔認為，可以推進行政復議和行政訴訟改革，通過對紅頭文件進行審查，大量減少“土政策”。
由地方本位主義引致的地方保護主義已成為我國法律統一嚴格實施的最主要障礙。“解鈴還須系鈴人”，取消環保“土政策”的關鍵是依靠各級地方政府的力量。
首先，在新形勢下，強化和落實地方政府在環境監管方面應承擔的責任。新《環境保護法》強化了政府環保責任，讓地方政府平衡經濟發展和環境保護的關系。有專家認為，當務之急，是制定“權力清單”、理清“責任清單”，地方政府對本區域環境監管執法負領導責任，并要建立環保部門對環保工作統一監督管理的工作機制。
其次，通過加大對阻礙環境監管的責任追究，清除擋在環境監管執法前面的“土政策”或者紅頭文件，將有利于減少地方政府的干預，讓環境執法免遭地方權力干擾。
為了讓多項規定形成合力，《通知》同時明確了對地方政府和相關部門有關人員未盡職履責或違紀違規情況的責任追究事項。下一步將實施生態環境損害責任終身追究，建立倒查機制，對發生重特大突發環境事件、任期內環境質量明顯惡化、不顧生態環境盲目決策且造成嚴重后果、利用職權干預或阻礙環境監管執法等情況，要依紀依法追究有關領導和責任人的責任。
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