聚焦“重典治污”：環保部門第一次有行政強制權
環保部門第一次有了行政強制權
舊版環保法正式施行于1989年，在此基礎上，經過20余年的努力，針對環保領域的水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等專項法陸續出臺，形成了我國的環境保護法律系統。然而隨著經濟發展，環保法與現實不相適應的情況日益突出。
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湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓長期分管環保工作，他告訴半月談記者，舊環保法“感覺像棉花”，對于如何進行罰款、拘留等量刑都沒有具體規定，執法部門很難操作。
對此，湖南省湘潭市雨湖區環保局副局長張洪峰表示認同。“環保部門由于沒有充分授權，這就帶來了很多問題。”張洪峰說，“部分企業環境意識淡薄，不在相關部門進行登記直接就生產，環保部門沒有查封權，有時只能眼睜睜看著他們排污。”
“環保部門什么時候有權去強制呢？在行政處罰決定書生效的3個月以后，可以申請法院強制執行。但法院強制執行還要經過審查、研究。隨后，法院告知沒有辦法執行，因為企業已經建成，只能另外走一套程序，責令它停止生產。重新走一個法律程序，拖上一年甚至幾年，企業已經造成污染。有的企業在法院強制執行之前被轉讓，造成所有法律依據作廢，因為沒有執行標的了。”張洪峰說。
針對執法手段偏軟、處罰措施不到位等頑疾，新環保法賦予環保部門查封扣押、停產關閉等新的環境管理職權和對違法行為的打擊手段，并特別規定對相應環境違法案件移送公安機關，實施行政拘留或啟動刑事司法程序，顯著提升了環保部門的執法地位。
新法出臺實施使得環保工作更加有抓手。“環保部門享有扣押、查封權、‘按日計罰’權和行政拘留權。這是第一次賦予環境監管部門行政強制措施權。”廣西天峨縣環保局長韋榮建說。
采訪中，不少基層環保部門負責人期待環保執法更為剛硬，呼吁從國家層面把環境監察機構納入執法單位。
厘清責任標準、提高違法成本，期盼再給力
安徽馬鞍山市環保局局長汪金煌表示，相比過去，新環保法強化了環境保護的監管責任體系，明確地方政府對轄區環境質量負責，環境保護部門統一監管，相關部門按照職權履行環境管理職責。這從政府管理層面確立了監管責任體系，也有利于地方政府及所屬部門厘清環境管理職責，確保依職權盡職履責，在環境管理的具體事項上也將有利于部門的聯動、協調機制的完善。
采訪中，一些環保官員也表示，新環保法規定地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，但對于政府如何負責仍然沒有細化。行政區域環境質量優劣情況都缺乏衡量標準，且對于一些環境質量變差的區域，其行政首長承擔何種責任？這些情況都有待細化，否則法律很難“接地氣”。
違法成本太低，守法成本高，也一直是環保痼疾。此次，新環保法出臺，基層環保官員一致認為新法實施按日計罰、不設上限罰款、甚至可問責刑事，對污染企業有比較大的震懾作用。
江蘇連云港市環保局局長韋懷余對半月談記者說：“以前，對很多企業來說，直排就獲利，比如，違法成本就是10萬元，最多30萬元以下。有些企業歡迎罰款，因為罰了就合法化了，可以放心排污。現在有一天算一天，一天10萬元，兩個月就是600萬元，這無疑是一大震懾。”
不少基層環保部門負責人認為，新環保法加大了污染企業的違法成本，大幅提高了生態環境保護的地位，對于形成環保新格局有著較大作用，但新環保法的一些規定仍有待進一步細化。
“目前新環保法的法律邊際尚不明確，比如公眾較為關注的‘按日計罰’問題，怎么罰，標準是什么，何種行為算拒不執行？盡管新環保法看著很‘解氣’，但目前法律邊界仍需要進一步明確，建議出臺新環保法的實施細則，這個實施細則需可操作性。”廣西河池市環保局局長覃獻生說。
采訪中，一些環保官員還提到，新環保法規定污染企業觸犯刑律將承擔刑事責任，但尷尬的是，現行的刑法中尚無與新環保法相對應的條款，無法具體實施。
執法利劍在手，能力建設亦要跟上
湖南省人大環資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環保法這個利器，但環保部門的環保監察能力、監察隊伍遠遠無法適應當前環境監管需要的現象仍廣泛存在。環保監察隊伍普遍是上世紀90年代的水平，但需要監管的企業數量、監管范圍卻大大增加。
半月談記者了解到，為應對目前的環境形勢，需要大量的基層執法人員在一線執法，但基層環境監測隊伍普遍人手嚴重不足，往往五六人管幾千家企業，管理難度極大。
廣西環保廳監察總隊副總隊長汪劍靈反映，縣級環境監測大隊人員在2至3人的情況下，需要負責全縣上千家企業，是普遍現象。由于編制不足，目前很多縣級環保部門的工作經費幾乎全部來自執法，影響執法公正性和嚴肅性。
隊伍年齡、素質也是一大問題。“除掉財務、辦公室、內勤、一些即將退休只能做些內務的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒有一個真正學環保出身的。”張洪峰說。
在西部欠發達地區，環保部門對一些污染源的監測能力跟不上，已經給環境監督工作帶來較大困難。廣西巴馬瑤族自治縣環保局長羅慧說：“我們縣是世界長壽之鄉，每年來此的游客達數十萬人。此前有游客投訴廣場舞噪音污染，縣環保局有測定儀器，然而，卻沒有人具備相應的使用資格。”
另外，從裝備配備上，我國公布的第一批執法部門中沒有環保監察部門，這就會給環保部門在執法用車、裝備配備方面造成很多困難。河池市環保局副調研員吳海愨認為，由于基層環保監察能力、人員、技術手段有限，難以全面覆蓋，不留死角。
安徽宿州市環保局局長卓傳計說，“打鐵還得自身硬”。新環保法是把雙刃劍，既賦予環保部門執法利器，也需要環保隊伍進一步提升業務水平和學法用法的專業技能。韋懷余則擔心，環保人員素質跟不上，執法水平不高。他呼吁，加強新環保法的培訓。
補上環境新老賬，重典治污還須重點監督
“新環保法中，監管模式開始轉型是另一個顯著變化。”安徽淮北市環保局局長郭海磊說，傳統的環境保護以1989年環保法為典型，它的環境監管模式是以點源為基準，一個個企業去監管。現在20多年過去了，我們現在的環境污染是區域性、流域性的，包括農村的面源污染，環保監管模式已明顯落伍。
不少環保官員希望，繼新環保法出臺后，加強專項環保領域的立法，如加強對大氣環境污染、水流域污染的治理立法。天津市環保局局長溫武瑞說，現行專項環保法律、法規內容原則性強、操作性弱、處罰力度輕，有“要求”或“禁止”規定，無對應法律責任條款，難以形成震懾和倒逼。
針對日益嚴重的農業環境和農村環境保護問題，不少基層環保工作人員建議新法加大監管力度，在鄉鎮一級設立環保所或者環境監察機構。
屏蔽此推廣內容許多省區市基層環境執法人員建議，提高環境準入標準，逐步推動標準互認、統一，強化跨部門、跨區域聯動執法，改變法律法規“有規定、無罰則”的現實，增加完善司法解釋。
新法推進“重典治污”，還須關注排污新動向。比如，監控難覆蓋中小污染源，排污收費標準不一導致出現政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收費標準，多排加倍計費、少排減半征收。而河北省現行排污費征收為2003年標準。冀津企業排污費征收標準約為1：7，對比北京差距更大。
溫武瑞說，這客觀導致中小污染源跨區域形成“移動煙囪”。有些小企業設備拉起來就走，第二天就能找地方重新生產，單個行政區提高標準難控制這樣“隨時搬家”的污染企業。這些新情況、新問題都應是新法推進實施過程中亟待解決的。
公眾參與：渠道是否暢通
公眾參與是環境保護工作中的重要力量，新環保法設立專章明確公眾參與和信息公開，贏得一片贊譽。作為公眾參與的核心制度，新環保法中的公益訴訟、信息公開格外引人關注，盡管依然面臨多方面的困難，但必將為中國環境保護工作帶來新的變革。
公眾參與環境公益訴訟：門終于開了
“環境污染受害者往往是沒有專業知識的老百姓或是無法言語的野生動植物，幾乎沒有取證、調查的可能，因此必須有專業環保機構為受害群體提起公益訴訟，公益訴訟是對環境受害者的一大救濟。”湖南省人大環資委辦公室副主任劉帥表示。
對此，新環保法增設“信息公開與公眾參與”的章節，對政府環境信息公開、公眾參與建設項目環境影響評價和社會舉報監督、社會組織參與環境公益訴訟等方面作了明確的規定。
據中國環境統計年報顯示，2005年至2012年，我國環境信訪量年均約77萬件。據中華環保聯合會統計，其中進入到司法程序的不足1%，絕大多數都是通過行政部門處理。
2015年伊始，從新環保法實施，及實施后首例民間環境公益訴訟在福建南平立案，再到最高法發布司法解釋，環境公益訴訟的制度面紗被一層層撥開。
1月4日，民間環保組織“自然之友”在北京啟動“環境公益訴訟支持基金”。在新環保法實施后，由該基金支持的第一例環境公益訴訟案件——“福建南平生態破壞案”獲得立案。
“新環保法第五十八條公益訴訟條款，首次將破壞生態的行為納入環境公益訴訟的范圍。作為首例‘生態破壞類’環境公益訴訟案件，其對今后的司法實踐具有指引意義。”該案代理律師、中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部主任劉湘說。
資格不夠、水平不高，環保組織參與難
環境公益訴訟會不會出現濫訴現象？曾有專家提出此疑慮。作為最受關注的部分之一，公益訴訟在新環保法4次審議中，均有大幅修改，“到底誰能夠提起訴訟”這個問題貫穿始終。
安徽“綠滿江淮”總干事周翔、“綠跡環保”總干事范士俊表示，按照相關法律、法規的規定，提起環境公益訴訟的社會組織必須滿足一定的條件。然而目前中國絕大多數環保組織還遠不能達到規定的資格標準。目前全國大多數民間環保組織仍然沒有在民政注冊，多數環保組織成立年限很短，尚不足5年。這將導致在中國目前具有公益訴訟主體資格的環保組織數量非常少。
“現在擔心的不是濫訴，而是誰會提、誰敢提起公益訴訟？”中華環保聯合會法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇表示：“很多民間環保組織都是在當地運作，要考慮自身生存，如果地方公益組織敢在當地提起公益訴訟，需要很強的抗壓能力。”
除去積極參與的精神和接受挑戰的勇氣，事實上，環保組織公益訴訟基礎也比較薄弱，人才隊伍、工作機制、認識水平都亟須提高。
湖南省環保志愿服務聯合會會長何建軍表示：“現在很少有民間環保組織有專業的律師團隊從事環境訴訟。湖南基本上還沒有民間環保組織嘗試過環境訴訟，湖南律師行業對環境法有實際經驗的律師也不多。”
由于公益訴訟從立案到執行甚至需要歷經數年，并且需要大量資金支付鑒定等費用，案件的可持續性和敗訴的風險問題非常突出，國內許多公益組織目前仍處在觀望的階段。
“我們機構短期內不會考慮以公益訴訟的方式解決環境問題，公益訴訟所需要花費的時間和金錢成本非常高，勝訴與否很難預計，風險極大，一個敗訴可能就把一個環保組織打沒了。”長沙市曙光環保公益發展中心負責人劉曙坦率地告訴記者。
“新環保法賦予了我們民間環保組織很多新的權利，盡管這些事情落實存在很多挑戰，但民間組織一直在夾縫里求生存，對于挑戰心態是適應的，只要有法可依，我們認為就有更多的機會。”何建軍樂觀地說。
環保信息公開尚需落到實處
今年1月19日，在河北省武邑縣人民法院，一場“民告官”的審判正在進行。武邑縣環保局因未按法律規定向申請人公開環境信息被告上法庭。這也是新環保法實施后河北省首例政府環境信息公開訴訟案件。
2014年9月起，河北民間環保組織法樹信息咨詢中心自籌資金開展“環保部門信息公開能力測試項目”，選取了河北省43個縣級環保部門發送信息公開申請書，要求公開本轄區內的重點排污單位名單、確定重點排污單位的程序和法律依據及2012至2014年間對重點排污單位的行政處罰情況等內容。雖然法律上已有明文規定，但項目實施的困難還是出乎意料。在收到信息公開申請書的43個縣級環保部門中，只有5個縣針對申請進行了相關內容公開。
“做這個項目的目的就是在新環保法推出后，測試基層環保部門的信息公開意識和能力，但部分環保部門的表現讓我們失望。”中心總干事李永卓說，“本來依法應該公開的信息，環保部門卻充滿了抗拒和猜疑。”
半月談記者在項目記錄上看到，作出回復的環保局工作人員問得最多的問題就是“你們是什么人”、“你們這么做有什么目的”，或用“需要和領導商量”等進行搪塞。很少有人去關注環境信息公開這個問題本身。
屏蔽此推廣內容“連具有專業知識的環保組織申請信息公開都這么難，更別提普通群眾了。基層行政部門存在普遍的多一事不如少一事的‘衙門作風’，能不公開就不公開，能不說話就不說話。”李永卓說，這個項目還反映了基層環保部門仍存在法律意識淡薄、依法行政能力低等問題。在環境維權成為社會熱點的今天，環保部門亟須增強信息公開的意識和能力，提升依法行政的能力。
目前國家涉及環保的法律有30多部、行政法規條例有90多部，大眾環保意識逐漸覺醒，環保部門必然需要不斷應對公眾的質疑和詢問。河北省人大常委會城建環資工委副主任白剛坦言，近年來我國進入環境污染事件高發期，環境信息公開不到位、參與渠道不暢通等造成當前環境、公眾利益沖突日益尖銳。
“信息公開程度越高，說明環境工作越透明，也越重視公眾的參與。”湖南民間環保組織綠色瀟湘負責人孫成表示，新環保法進一步強化信息公開，不僅有助于保障公眾知情權，也能防止一些環保事件的發生，更能推進環保工作的落實。
對政府問責、監督能否落實
一段時期以來，基層環保部門往往被夾在黨政“一把手”和企業之間，治污工作處處受阻。本次，新環保法對環保部門、地方政府要求更嚴，明確了環保直接與干部考評掛鉤、九種失職瀆職行為等。顯然，新環保法要實現“鐵拳治污”，就必須把對政府的問責、監督落到實處，真正加大對包括環保部門、黨政“一把手”在內的問責，這就需要克服一系列現實體制困難。
環保監管體制尚需理順
湖南省湘潭市雨湖區環保局副局長張洪峰近來頗為得意。今年1月4日，雨湖區環保局進行專項整治行動，對拒不執行《責令停止排污決定》的企業進行取證，并將3名責任人移送公安機關行政拘留。
“這是新環保法施行后，國內按新法實施行政拘留的首例。”張洪峰說，對比以前執法的軟弱無力，新環保法這樣“長著牙齒”的法律讓他覺得揚眉吐氣。
但新法中最令企業負責人害怕的“行政拘留”離不開公安機關的聯動配合。由于是國內首例，張洪峰在公安局辦理手續時還遇到了尷尬情況。由于公安電腦系統里對應拘留手續的沒有環境保護法這個選項，最后，環保局只能采取手寫一份處罰決定書的辦法。
事實上，與公安部門的銜接是否順暢可能是新環保法拘留條款能否落地的關鍵。半月談記者走訪基層部門了解到，公安機關對新環保法的執行也有不相適應之處。由于環保問題極其專業，公安干警需要具備相關專業知識才能判定是否符合拘留條件。更為重要的是，如果公安機關實施行政拘留，被拘留者提出復議或訴訟的對象將是公安部門而非環保部門，這在一定程度上抑制了公安部門的執法積極性。
環保“全能型”小部門與“綜合型”大職責不對稱的局面，讓多名環保局長認為，盡管新環保法已實施，但離科學的環保監督體制尚有一定距離。新環境保護法賦予環保部門對環境保護工作行使統一監督管理職能，但在實際工作中，環保部門僅僅在污染防治和執法監管這個單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經濟行為環保部門仍無權介入，致使一些宏觀性的環保管理措施很難得到落實。這一矛盾造成政府要求和環境監管脫節的尷尬局面。
與此同時，“多頭監管”與“管理缺位”、交叉重復與盲區并存。如鎮級污水處理場管網建設、運行管理都無人過問，發展和建設沒有規劃，環保部門雖然編制規劃，但得不到落實。
當前我國環境污染治理和環境監督都屬環保部門負責，這對厘清環保部門的權力和職責大為不便，既不利于建立現代化環保治理體系，又降低了環境責任追究制度的科學性。
采訪中，多名專家認為，亟待理順環境治理與監督機制，日常環保治理工作應分散在各行業和部門，環保部門則重點負責達標排放的監管。
保護環境須遏制地方政府GDP沖動
多名環保官員指出，當前體制機制下，地方政府追求GDP的沖動仍然旺盛，新環保法能否起到相應的效果，關鍵還在于地方政府在經濟發展與環境保護之間的取舍。
廣西壯族自治區環保廳污防處負責人介紹，西部欠發達地區財政收入較低，小企業特別是資源型的企業稅收在當地財政收入中占據一定比例，對經濟發展貢獻較大，鑒于此，盡管一些企業工藝設備落后，但當地政府難下決心徹底關停排污小企業。
環保部門的執法能力也往往取決于自身執法意愿和地方政府的干預程度。多省區市基層環境執法人員表示，環保部門人事權在地方，在環保與地方經濟發展沖突時，地方黨委、政府往往要求環保部門服從“發展大局”，項目大干快上，確保經濟穩步增長。有的地方環保局對開發區不敢查、對重點保護企業不敢查、領導不點頭不敢查，尤其是市、縣環境執法到位難度相當大。
記者在采訪中了解到，目前企業的項目在逐步加強環保監管，但政府主導的項目往往以重點項目、加快推進、優化環境等名義，在環評等環保工作沒有做好的情況下上馬。
此外，一些黨委一把手的干預也導致環保監管掣肘重重。湖南省一市級環保局局長對記者說，之前一個污染企業讓他非常頭疼，市長有環保壓力，要求他限期關閉，但市委書記卻暗示他不要為難這家企業。
考核問責一把手要持續發力
湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓表示，新環保法是否能夠實施好，一把手對法律的敬畏之心很重要，政府考核機制如何落實非常關鍵。應督促各地將環保法中的新規真正落實到考評機制中，對干部提拔使用真正產生影響。
“考核就是管帽子，新環保法的一大亮點就是將環保工作納入政績考核。目前，考核的方式和權重依然取決于黨委一把手和組織部門，因此，如何細化是關鍵。要實實在在進行考核，應該以環保剛性指標為參考，如大氣、水、土地的污染和治理情況等。”湖南省人大環資委辦公室副主任劉帥表示。
張洪峰認為，一把手干預造成環保問題的現象可以通過上收審批權加以克服。“針對水泥、鋼鐵、冶煉、化工這些重大污染項目、其他可能會被地方政府干預的污染項目，應把審批權收歸省廳直管，審批權不在地方環保局，就卡住了審批權限的問題。”
屏蔽此推廣內容采訪中，部分環保部門負責人表示，目前環保部門的管理機制存在問題，由地方政府管理環保部門使之難以保持獨立性，建議環保形成垂直管理體系。
安徽大學法學院環境法學者張輝表示，落實監督和問責，還應推進環保機構、職能、權限、程序、責任法定化，在環保部門推行權力清單制度，厘清責任邊界，有效防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現等現象。通過制度安排，構建環保工作與政府行政權力的關系，保障環保執法的獨立性，使環保執法不受當地政府的干涉。
鐵拳治污，要把地方政府和環保部門的監督、問責落到實處。中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜認為，過去的教訓是將問責限制在內部，問責往往流于形式。他建議，新環保法實施推進中，建立目標責任制和考核評價制度需要吸收公眾、專家和環保社團參加。
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