治大氣要動哪些“大手術”？
陽春三月，又一次邁入“兩會時間”；大氣污染，又一次引發“萬民關注”。全面推進依法治國，依法保護環境無疑是場重頭戲。在依法行政、依法治污的大背景下，《大氣污染防治法》的修改必將邁出新步伐。
環境保護部部長陳吉寧在十二屆全國人大三次會議新聞中心出席記者會時表示，2015年大氣污染治理將主要抓好4個方面的工作，首先就是修訂《大氣污染防治法》。
正在修訂進程中的《大氣污染防治法（修訂草案）》與何時重見藍天息息相關，這樣一部被寄予厚望的法律還有哪些“美中不足”？兩會代表委員針對其中一些焦點、熱點問題提出了意見和建議。
焦點一：如何與新《環保法》有效銜接？
環境保護部部長陳吉寧在談到《大氣污染防治法》修訂時強調解決兩個問題：“第一個是要把新《環保法》公布之后，老的《大氣污染防治法》不適用的部分修改過來，使之保持一致。”
兩會代表、委員提出，《大氣污染防治法（修訂草案）》（以下簡稱“修訂草案”）相較之前做了比較大幅度的修改，從原來的7章66條增加到8章100條，但還有一些地方沒有與新《環保法》實現很好的銜接。
立法理念須保持一致
中國法學會環境資源法學研究會會長蔡守秋建議，在總則部分增加一條：“大氣環境保護和污染防治堅持改善空氣質量優先原則、生態安全第一原則、預防原則和綜合治理原則”。他強調，改善空氣質量優先原則是大氣法對新《環保法》中環境優先原則的具體體現，也是大氣污染防治立法目的的集中體現。
全國人大代表呂忠梅認為：“修訂草案體現的是事后、被動、片面的污染防治理念，缺乏事先、積極、全面的大氣環境質量改善理念，與生態文明建設的要求不符，也與新《環保法》確定的保障生態安全、保護優先的宗旨不符。”呂忠梅建議將修訂草案更名為《清潔空氣法》，以體現保護優先、預防為主的原則，把空氣質量提升、污染防治有機結合，建立綜合決策、多元共治的體制機制，保障公民的清潔空氣享用權。
此外，修訂草案沿襲了原有的“行政管理法”理念，管理手段單一、落后，以行政處罰為主，沒有貫徹新《環保法》已經確立的以政府為主導，企業為主體，公民、社會、媒體參與的多元共治機制。同時，修訂草案對市場機制的運用不夠，比如新《環保法》已經規定的一些經濟刺激手段、市場化措施，在修訂草案中基本未予體現。
全國人大代表包景嶺建議，在修訂草案的總則中增加一條：“向大氣排放污染物的，不得超過國家或者地方規定的大氣污染物排放標準、總量控制指標和排污許可要求。”他認為，新《環保法》對超標、超總量排放污染物已做出明確規定，有必要將禁止超標、超總量、超許可排放大氣污染物作為修訂草案的基本原則加以強調，形成回應。
為新《環保法》配齊“手腳”
呂忠梅表示，修訂草案還存在一些與新《環保法》重復的問題。新《環保法》被定位為生態環境保護領域的綜合性法律，具有基礎性地位，主要是建立全局性、原則性的制度體系。從這個意義上，修訂草案應該將新《環保法》的原則性規定，根據大氣環境保護的要求進行具體化，不能照搬新《環保法》的內容。
“目前我們大氣法的很多法條還是照搬新《環保法》的內容。長了‘牙齒’的新《環保法》，如果不配套‘手腳’，其可行性就會變差。”呂忠梅說。
大氣污染違法成本低、執法難是老問題。違法成本低是企業從事違法行為的內在動力，也是造成環境違法較為普遍的主要原因。在當前環境執法力量總體不足的前提下，取證難、程序復雜是影響執法效率的主要因素。
新《環保法》規定了按日計罰、行政拘留、停產限產、查封、扣押等措施，大幅度提高了違法成本，而這些內容在修訂草案中雖有體現，但基本都是新《環保法》的簡單重復，沒有突破。
不論是今年1月1日起實施的新《環保法》，還是北京、上海、天津、陜西等地修訂實施的大氣污染防治條例，幾乎每部法律法規都被稱作“史上最嚴”，可見“鐵腕治理”已成大氣污染防治的共識之舉。
全國人大代表張全說：“修訂草案也應當按照‘過罰相當’的原則，從制度設計上解決違法成本低、執法難的問題，完全剝奪企業違法所得的預期利益，以消除企業的違法沖動。”
張全建議在新《環保法》的基礎上，修訂草案再增設差別化電價，停水、停電措施，“行為罰”等條款。
他說：“目前，全國環境監管力量總體上呈現嚴重不足的狀態，因此亟須提高執法監管的效率。建議對一些明顯的違法行為，如冒黑煙、無組織排放等，規定可以直接進行處罰。對嚴重環境違法企業，相應提高其電價，視整改情況調回電價水平；對存在嚴重環境違法行為的企業，如被環保部門責令停產或者被政府責令停業、關閉的，授權供水、供電部門進行停水、停電。”
變“結果罰”為“行為罰”，是上海制定大氣污染防治條例時的一大嘗試。“機動車、機動船、鍋爐和窯爐冒黑煙，以前執法要進行復雜的監測，一旦程序煩瑣，效率就低了。其實凡是能看到明顯黑煙的，肯定是超標排放了。改為‘行為罰’以后，通過影像取證就可進行罰款。”張全介紹，自去年10月1日《上海市大氣污染防治條例》實施以來，當地環保局已在40余件環境違法案件中實行“行為罰”。
除此之外，他建議修訂草案采納“雙罰制”。張全說：“過去，處罰僅對企業主體，我建議把處罰的主體進一步明確到人。特別是國有企業，要對有明顯領導責任的法人和當事人進行處罰。提高企業違法成本不能只靠罰款，還有移送公安部門、行政拘留、追究刑事責任等威懾力更大的措施。”
焦點二：哪些好經驗、好制度應該用法律固定下來？
環境保護部部長陳吉寧日前在回答中外記者提問時，肯定了各地在大氣污染防治領域進行的有益探索：“要把這些年在大氣污染治理方面形成的一些好的經驗、好的制度、好的政策用法律形式固定下來，包括聯防聯控、重點地區燃煤量的控制、多污染物的協同控制等。”
建立區域協作機制，聯防聯控破除行政區劃壁壘
當前我國大氣污染呈現明顯的區域性特征。代表委員普遍認為，國內外的成功經驗表明，解決區域大氣污染問題，必須盡早采取聯防聯控措施，修訂《大氣污染防治法》時應予以定向研究和參考。
2014年1月，由長三角地區三省一市和國家八部委組成的長三角區域大氣污染防治協作機制啟動，通過了《長三角區域大氣污染防治協作小組工作章程》。其實早在5年前舉辦上海世博會的時候，長三角地區的環境保障聯防聯控措施就已初見成效。“去年上海的PM2.5年均濃度從62微克減少到52微克，下降了16%；整個長三角地區下降了10%左右，從67微克下降到60微克。”張全說。
張全表示，政府管理方式和監管模式主要按照行政區劃來進行，從而分散了管理資源和執法資源。長三角地區非常注意這個問題，在立法層面不斷完善、推進區域聯防聯控。比如，上海、江蘇、安徽和浙江4省（市）在修訂大氣條例時，逐一條款進行對應。只有法律標準統一、內容銜接，才能做到聯防聯控。
“大氣污染防治聯動機制到底是什么？是聯席會議制度？還是跨區域監管和執法？這些問題都需要進行細化。”呂忠梅說，修訂草案雖然規定了區域聯防聯控制度，但總體上依然保留了部門分治、區域分割的思維，缺乏從“分而治之”轉變到“協同治理”、從“單一執法”轉變到“整合執法”的制度措施。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，雖然修訂草案提出了區域大氣環境監測等方面的舉措，但是區域大氣污染防治的自然屬性與我國行政區域管理的社會性嚴重脫節，加上硬件缺乏或閑置，很多區域監測網絡設施難以發揮應有的作用。
此外，在核查機制方面，我國尚未建立如歐盟的一整套制度體系，僅是針對行業建立了核查制度和相應的法律責任，對區域的排放總量控制也僅建立了檢查制度而不是核查制度，還缺乏區域內的省際報告和省際污染減量補償制度。特別是修訂草案沒有將那些空氣污染不嚴重的區域或者具有污染風險的區域納入區域管理模式的范圍，建議修訂草案明確分區管理的體制、方法和監督制約機制。
在區域大氣污染防治協作中，為何會缺乏責任主體？全國政協委員張泓銘分析，原因有兩個，一是法律約束稍嫌軟弱，二是條塊雙重管理機制的割裂。張泓銘稱，雖然新《環保法》規定國家建立跨行政區域的重點區域環境污染聯合防治協調機制，實行區域統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治，但是沒有一個行政主體為全區域的污染防治負責。“區域內的每個地方有責任，主管部門也有責任，大家都有責任，等于大家都沒有責任。”他指出，由于缺少責任主體，上述“四個統一”實現不了，治污規劃不能真正協同、污染排放標準互有差異、監測執法寬嚴不一、防治污染各念各調。
張泓銘認為，最適宜扮演責任主體的是全國的6個環境督查中心。但張泓銘強調，環境督查中心只是受環境保護部委托的監督機構，既沒有行政管理權，也沒有獨立執法權，與地方環保廳、局相比，仍然處在弱勢地位。他建議，將現有的區域環境督查中心升格為對全區域環境質量負責的行政機構，統領全區域的大氣環境保護，負責區域的環境規劃、標準、監測和防治，并且明確其具有直接執法權。
與此同時，張泓銘還建議，由環境督查中心對各省、市環保機構進行垂直管理，由此突破地方保護主義。在國家層面上制定暫行條例，對跨區域污染治理責任主體體制作一個初步的、基本的方案和技術安排，并選擇幾個重點區域做試點，總結經驗后再上升到修訂草案中。最后，還要考慮責任主體同地方之間對環保成本的分攤關系，以及區域大氣污染補償機制或者處罰機制。
加快調整能源結構，重點區域限制煤炭消費總量
為應對霧霾污染、改善空氣質量，兩會代表委員提出，修訂草案要從壓減燃煤、嚴格控車、提升油品質量等方面采取重大舉措。
據了解，煤炭使用對空氣中PM2.5年均濃度的貢獻率為56%，因此控制煤炭總量對減輕大氣污染具有非常重要的作用。
專家建議，修訂草案第67條在“國家大氣污染防治重點區域內興建、改建、擴建用煤項目的，應當實行煤炭的等量或者減量替代”之前，應增加一句“國家大氣污染控制重點區域，嚴格控制煤炭消費總量”。
全國人大常委會副委員長陳昌智提出，修訂草案不僅要明確限制煤炭消費總量，還應要求“國家大氣污染防治重點區域的政府，應當制定嚴格控制煤炭消費總量和逐步削減大氣污染物排放總量的方案，并向社會公布。”
他表示，京津冀、長三角、珠三角3個區域占全國面積的6.3%，但是煤炭的消費量占到全國的42%。法律對這些地區要提出要求，促使政府出臺規劃并向社會公布，受到社會的監督，如此才能產生更好的治理效果。
還有代表認為，由于煤炭在相當長的時期內仍然是我國的主體能源，既要控制煤炭的使用總量，更要推廣煤清潔利用的技術和措施。建議在修訂草案第24條“國家采取有利于煤炭清潔高效利用的經濟、技術政策和措施”后面增加“國家要制定不斷提高煤清潔利用的實施目標”，以逐年提高煤清潔利用在煤炭使用中的比重。
強化綜合治理，實施多污染物協同控制
中國科學院生態環境研究中心研究員賀泓指出，我國的城市大氣污染雖受以煤炭為主的能源結構制約，但目前已經轉向由煤煙型污染、機動車尾氣污染及其他污染疊加構成。大氣污染治理已從末端控制、單一污染物控制、控制一次污染物向全過程多措并舉、多污染物協同控制、同時控制二次污染物的前體物的理念轉變。
“因此，油品質量升級和機動車尾氣污染控制應該放在優先的位置。機動車尾氣直接排放PM2.5及前體物，對城市圈大氣灰霾的形成有較大的貢獻，而我國汽油車的排放法規尚未包含對細顆粒物的限制，應盡快就此立法。”賀泓說。
有專家指出，提高燃油標準應入法，畢竟停產、停工、停車等方式不是治理大氣污染的長久之計，公民對自己購買的機動車有合法的財產所有權和使用權，要對其進行限制就一定要有法律依據。因此，要特別強調源頭治理，主要是限制油品質量。有數據表明，使用國Ⅲ標準汽油比國Ⅴ標準的汽油對大氣污染的貢獻增加了15倍。
近年來，全國的機動車保有量高速增長，機動車污染逐年增加。目前，對在用機動車的監管主要采取定期排放檢驗方式。2014年12月22日，機動車安檢新標準頒布，刪除了原來8項安檢項目之一的環保檢測項目，這必將增加機動車排放檢驗的難度。
上海市自2007年統一了機動車排放檢驗周期與安全檢驗周期，將排放檢驗納入安全檢驗的范圍，并規定在用機動車未經排放檢驗或者經檢驗不合格的，公安交通管理部門不予核發安全檢驗合格標志。實踐中，此舉大大提高了在用機動車主進行排放檢驗的自覺性。張全建議，在修訂草案中明確機動車排放檢驗采取類似上海的做法。
據他介紹，上海今年將啟動對船舶污染的治理，長三角地區即將開展機動車異地同管的協作行動，共同對機動車尾氣“動真格”。原來由本省（市）交管部門負責的機動車管理將執行區域統一標準，異地交管部門可以參與執法，大大加強聯防聯控的持續性，形成一種機動車污染長效管控機制。
專家建議，二氧化硫等一次污染物減排是控制PM2.5的基礎，而協同控制二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發性有機物成為大氣污染防治更高要求。特別是燃煤電廠污染物協同控制已是國內外環保專家的共識，建議修訂草案要求國內燃煤電廠樹立爐后大系統的概念，對所有污染物的脫除進行一體化考慮，有些裝置可以考慮預留。
焦點三：政府監管體系怎樣完善？
“排污許可制是環保部門依法監管生產經營者排放污染物的重要制度。在實際工作中，還沒有相關法律法規就排污許可證的核發和監管做出具體規定，失去了排污許可證制度的嚴肅性。”全國政協委員傅建榮表示，新《環保法》只對排污許可管理制度作了原則性規定，具體內容還需由《大氣污染防治法》等環保單行法律及有關行政法規作出規定。
他認為，排污許可證入法是排污者守法和環保行政執法的依據。他建議，將“三同時”驗收、排污申報登記、總量減排目標責任制、產業結構調整、限期治理、清潔生產強審、排污收費等環境管理制度和對企業的具體要求，集中通過排污許可證來管理。
全國人大代表辜勝阻表示，修訂草案在明確政府部門法律責任方面還很空洞：“我們現有的環保體制是部門分割、管理分治、主體分散，如機動車管理職能涉及13個部門，環保、公安、工業、交通、質監等，如何形成合力？”
張全表示，完善政府監管體系首先是界定監管責任主體的問題。大氣污染物來源很廣，涉及生產、生活的各個領域，排放源的主體責任比較好劃分，誰排污誰就是主體責任；從排放管理角度來講，主體非常多，因此要科學、合理地對各部門的職責進行界定，明確管理主體。大氣污染防治并不單單是環保部門的工作職責，環保部門是執法監管的責任。而對于其他相關部門的職責如何界定，法律應該有一個明確的規定。
同時，法律規定各級政府對當地的環境質量負責。但不可忽視大氣污染的流動性、擴散性，所以如何科學界定地方政府的責任是前提。再有就是落實的問題。可以從源頭上給地方政府制定社會經濟發展和轉型發展的綜合性約束指標。
談及一些地方政府優先發展經濟、“先污染、后治理”的現象，辜勝阻一針見血地指出，《大氣污染防治法》對各級政府的責任、評價程序不夠明確。問責方面，環境保護部采取的約談措施很好，但還只是停留在行政約束層面。法律規定污染治理的主體是縣級以上人民政府，但到底對地方各級政府怎么用法律約束，讓其能夠對污染進行有效治理，這在修訂草案里幾乎沒有硬性約束。按照第3、4、11條的規定，如果地方總量不達標，我們唯一的約束就是要求編制規劃、公示規劃，并對干部進行考核。建議對于不達標的地區，尤其是長期不達標的地區，法律應當對地方政府設置更有效的約束，例如規定區域限批等。
焦點四：社會力量應該扮演什么角色？
全國人大代表王慶喜指出，大氣污染防治是一項全局性的系統工程，需要全社會的共同努力，除了政府和相關部門、企業以外，建議在第3章中增加有關行業組織、中介機構、社會團體、第三方組織等為大氣污染防治進行服務、監督的規定。
“我們一定要強調保護優先、全民參與、綜合治理、齊抓共管。從污染物產生過程來看，大氣污染防治更多的是從末端治理角度立法的，但要想從根本上解決這個問題，必須從產業結構、能源結構、消費結構的調整上下功夫。”王慶喜說。
兩會代表委員建議，修訂草案從政府、企業和社會3個層面，明確各自的責任、權利和義務。政府方面強化在產業準入、信息公開和應急管理等方面的責任；企業方面強化其主體責任，進一步明確其污染預防、治理和損害擔責等方面的責任；社會方面主要發揮公眾和社會組織的作用，鼓勵其參與大氣污染防治工作。
全國人大代表陳蔚文建議，在修訂草案第3章“大氣污染防治的監督管理”中的第21條增加一款規定，即“國家鼓勵社會組織和公民依法參與對大氣污染的監督和檢控”，這樣可以幫助政府解決監督的人力、財力不夠的問題。
“在鼓勵公眾參與的同時，要加強對社會監督的回應。”全國人大代表白志健說，按照修訂草案第7條規定，單位和個人檢舉和控告污染大氣環境的行為之后，有關部門應當及時處理。但有關部門是否進行了處理，處理是否及時，處理結果如何，檢舉單位、檢舉人往往不得而知，這不利于調動社會監督的積極性，也難以達到好的社會監督效果。他建議增加一條，“并及時將處理結果告知進行檢舉和控告的單位和個人”。
蔡守秋認為，新《環保法》對環境保護是全社會的共同責任作了原則性規定，建議修訂草案在如何體現全社會共同責任上作進一步細化，比如集中規定一套鼓勵和獎勵政策，“懲罰與獎勵、經濟制裁與經濟激勵是推動大氣環境保護的兩個不可或缺的工具。”
他還強調，新《環保法》專門增加了一章規定信息公開和公眾參與，目前修訂草案中關于這方面的內容還不夠，建議增加相應條款，就加強政府以及有關部門、企事業單位依法加強信息公開、支持公眾參與等作出規定，便于社會監督。
張全認為，第三方治理是運用市場化手段強化環境管理的重要舉措，目前，地方在推進第三方治理中遇到了排污單位沒有積極性、排污單位與第三方治理單位的法律界限不清等問題。
為解決這些難題，上海市在地方立法中明確規定，沒有污染治理能力的排污單位，應當強制實行第三方治理，并強化對第三方治理單位的監管，限定其應當承擔的法律責任。同時，還劃清了排污單位與第三方治理單位的法律責任界面，原則上實行第三方治理不免除排污單位應負的法律責任，對推進第三方治理起到了很好的保障作用。
另外，環境污染強制責任險通過分散風險不僅減輕了侵害人的經濟負擔，也有利于維護受害人的利益，促進社會穩定。但目前在推進中，缺乏相關的法律依據。國外的經驗表明，第三方治理和環境污染強制責任保險都是行之有效的市場化治理措施，但這兩項制度在修訂草案中尚沒有體現，建議在下一步的修訂中予以補充和細化。
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