周宏春:APEC藍及其對我國大氣污染治理的啟示
APEC藍，曾是2014年的熱點話題。“留住APEC藍”反映了全國人民對于環保的心聲，也是人們吃飽穿暖后對良好生活環境的訴求。APEC藍的經驗，給我們治好大氣污染帶來了希望，提振了全社會的信心。但也不應該否認大氣污染的嚴重性和復雜性，不應否認“天變藍”的艱巨性和長期性。雖然風可以驅散和稀釋污染物，但大風過后污染物還會積累，超過大氣環境容量還會出現灰霾天氣。因此，應加大治“霾”力度，采用環境標準和經濟杠桿而不僅僅是行政措施，推進產業結構和能源結構調整、汽車尾氣、施工現場和道路揚塵治理等工作，將排放標準作為產業準入和淘汰落后的門檻，形成倒逼機制;加強信息披露、環保監督和執法，實行區域聯防聯控，發揮環境司法作用，促進公眾參與，使APEC藍成為常態，使生態文明新時代早日到來。
周宏春
APEC藍，是2014年的熱點話題之一。“留住APEC藍”反映了全國人民對于環保的心聲，也是居民吃飽穿暖后對良好生活環境的訴求。APEC藍的經驗，給了我們治好大氣污染的希望，提振了全社會的信心。這些將影響我國環保決策，影響“十三五”環境保護規劃思路和重點選擇。
本文在簡要回顧APEC藍及所采取的空氣質量保障措施基礎上，對來之不易的APEC藍及相關問題進行了討論，并提出對策建議。
對APEC藍及空氣保障措施的簡要回顧
APEC藍是2014年的熱點話題，在2014年底《科學美國人》(中文版)、漢語盤點2014、十大流行語、2014十大氣象事件等年終排名中“榜上有名”。
APEC藍，特指在北京召開亞洲太平洋經濟合作組織(APEC)第22次非正式領導人會議期間，北京市出現的藍藍天空。以污染程度天數表示，2014年11月1日至12日，北京空氣質量為一級(優)的4天、二級(良)7天、三級(輕度污染)1天，沒有四級以上天氣。而此前的10月，出現四次“灰霾”;敏感人群約半個月“不宜出門”。
2014年12月17日，北京市環保局發布了APEC空氣質量保障措施效果評估結果。結果顯示，APEC會議期間，北京市二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物(PM10)、細顆粒物(PM2.5)和揮發性有機物等的排放分別削減了約39.2%、49.6%、66.6%、61.6%和33.6%，平均削減50%左右。北京市細顆粒物(PM2.5)濃度為43μg/m3;PM2.5濃度削減了19.8μg/m3左右，區域污染傳輸的減少貢獻6.8μg/m3左右。按保障措施對PM2.5下降的貢獻，北京市環保局的評估給出了順序，機動車限行與管控排在第一位，貢獻了39.5%;接著是燃煤和工業企業停限產，貢獻了17.5%;工地停工和道路清潔貢獻了19.9%;北京市機關事業單位放假調休6天貢獻了12.4%(北京市環境保護局，2014年)。
APEC藍來之不易，是各地管理者、企業和居民共同努力的結果。首先，制定出臺了《京津冀及周邊地區2014年亞太經濟合作組織會議空氣質量方案》，將北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東、河南等省(市區)確定為重點控制區，明確了一把手親自抓、負總責;北京及周邊地區發布各自的空氣質量保障方案，并將任務分解到職能部門;建立了區域空氣質量會商機制。最高一級空氣重污染應急減排措施實施范圍覆蓋北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東、河南等省(市區)。會議期間，累積停產企業9298家，限產企業3900家，工地停工40000余處，日限行車輛1173萬輛。加強環保監管，嚴格執法。環境保護部派出16個督導組，檢查工業企業1286家，施工現場250處，以及秸稈、垃圾焚燒、揚塵等問題。各地出動43.4萬人次，檢查工業企業6.1萬家，其他污染源12.3萬處(雷宇等，2014年)。相關責任人受到處罰。石家莊市處理相關責任人29人，5家企業負責人和4名責任人被行政拘留，個別市長和官員被約談。
人努力離不開天幫忙。中國氣象中心的一篇文章，分析了冷空氣與污染物積累的關系：2014年11月1日，隨著一股冷空氣的來臨，霧和霾逐漸消散，空氣質量變好;3日夜間至4日，受靜穩天氣影響空氣質量指數(AQI)升高;5日，受冷空氣影響白天空氣質量好;7日夜間起，氣象條件變差，輕度霾開始出現，即冷空氣和大風驅散、稀釋了污染物，冷空氣進退與灰霾散聚吻合。北京污染物排放總量大，如果大氣條件靜穩，兩三天時間空氣質量就會達到中度或重度污染水平，出現灰霾天氣(吳恒，2014年)。
總之，正如習近平總書記2014年11月10日在APEC歡迎宴會上致辭時所說的，APEC藍是“人努力天幫忙”的結果。11月13日《人民日報》的文章認為，是“三分天幫忙，七分人努力”。
對APEC藍及大氣污染治理的若干討論
盡管國內外對APEC藍的討論很多，但一些認識仍然模糊，一些數據仍然需要深入分析，一些做法和經驗仍然需要認真總結。
——有了APEC藍經驗，也不能否認大氣污染治理的艱巨性
APEC藍使人們看到了灰霾治理的曙光，提振了信心。過去認為30年才能治好的空氣污染，有人認為20年或15年的時間就能治好，因為有了APEC藍的經驗。與此同時，必須認識到大氣污染防治的艱巨性和復雜性，不能盲目樂觀。
做好持久戰和攻堅戰的準備。空氣污染是“城市病”之一，發達國家的一些城市空氣污染治理花了幾十年時間，足以說明治理的難度。APEC會議期間實施的臨時性空氣污染應急措施，證明可行且是有效的;但不能由此認為只要執行清潔空氣行動計劃的措施，就能用比發達國家更短的時間使天變藍，畢竟污染物排放與一國一地的發展階段密切相關，而且要對癥下藥，下大力氣，采用正確的思路和技術路線圖。
公眾科學素養迫切需要提高。“霧霾”被媒體廣泛使用并被公眾接受，但霧和霾不是一回事。霧是一種天氣現象，當低層大氣中的水汽達到飽和狀態時，會出現水汽凝結物懸浮在空中的現象，氣象學稱之為霧。霾(也稱灰霾)是人為活動排放的污染物在空氣中積累的結果。最新研究發現，北京的PM2.5主要由二次污染物(二次氣溶膠)構成;二次污染物又是由一次污染物在一定條件下經光合作用產生的。減少污染物排放是大氣污染防治的關鍵。
APEC藍的經驗認識需要深化。沒有人的努力，不減少污染物排放，APEC藍不會出現，因為我國的環境承載能力已經達到或接近極限。我們要治理“霾”而不是霧，也不能滿足于“大氣污染靠風刮”。霧是一種自然現象，雖然影響能見度從而影響交通，但對人體健康并無大礙，而霾則不然。盡管風可以驅散和稀釋污染物，但大風過后污染物還會積累，超過大氣環境容量還會出現灰霾天氣。因此，不能以“人努力”和“天幫忙”的“三七開”思路來部署大氣污染治理。
——汽車限行效果值得肯定，但也應更多地利用經濟政策
汽車限行對北京PM2.5下降的貢獻最大。這一行政性的臨時性措施受到不少質疑，而采取經濟政策的呼聲日增，畢竟降低車輛活動強度和降低單車排放因子，均能起到降低機動車污染物排放的作用。
利用經濟杠桿促進機動車污染物減排。征收汽車擁堵費和排污費，可降低機動車使用強度;避免“有錢就能浪費資源”的質疑，應出臺法規禁止超大排量汽車的生產、銷售和使用，使“有錢也不能浪費資源”成為價值取向，不能“有錢就任性”。同時，污染物減排措施不應傷害汽車產業的健康可持續發展。用公共財政(部分來自擺地攤人的稅收)補貼買得起汽車的人的超標車淘汰，沒有任何公平性。促進消費，擴大內需，是我國經濟新常態下的政策導向。汽車消費是內需的重要方面，汽車產業發展可以帶動幾十個關聯產業發展。因此，對汽車利用的政策導向應是：鼓勵擁有，提高使用成本，禁止不達標車上路。對節能、新能源汽車的補貼政策，也不應長期實施，以免養成“政策依賴”。
超標車的淘汰標準應是排污達標而不是使用年限。北京有40萬輛國一標準車和60萬輛國二標準車。經北京環保局測算，如果全部換成國五標準車可以達到APEC會議期間機動車的減排效果。對國一、國二標準車的淘汰，應采用排放標準而不是使用年限。雖然我國汽車質量還難以“經久耐用”，但以使用年限或行駛公里數作為淘汰標準，不利于資源的可持續利用。我國一些城市實施的汽車限購、限行政策，也不利于居民平等享受發展成果，應逐步糾正。
將交通污染物減排，納入對各級政府的統計、考核指標體系。北京市已制定將空氣質量保障納入對各級政府的考核辦法，并定期公開考核結果。如果考核不合格，除對地方政府通報約談，還將實施停止審批地方新增工業項目、對負主要責任的領導干部崗位調整、追究責任等辦法。指標集成了各項工作成效，因而應該成為污染物減排的目標導向;在實施中還需要防止“數據失真”。
——燃煤和污染型企業停限產效果明顯，但不能作為常規措施
雖然關停燃煤和工業企業對APEC會議期間PM2.5下降起了很大作用，但產業結構和能源結構調整很難因人為干預在短期內見效，還應避免污染伴隨產業的轉移而轉移。
以環境標準作為產業準入和落后淘汰“標尺”。在滿足工業化和城鎮化發展需求、實現區域協調發展的前提下，燃煤和污染型企業停限產應與目前實施的淘汰過剩產能、綠色轉型發展等協調統籌，更多地依靠技術、標準、能效、質量等“標桿”，淘汰高能耗、重污染、低效率的技術、工藝和產品，形成企業自主創新的內生動力，形成自主知識產權和核心競爭力。
關停企業不應成為污染物減排的“常態”。任何企業的生產和運行均有一定的技術和管理規范，節日、重大活動關停企業會增加資源消耗、浪費能源、增加污染物排放，因而不應成為污染物減排的常規措施。對企業已有的清潔生產和環境保護的經驗應加以總結，并推廣應用。環保主管部門應當加強監督、加大懲罰力度，促進企業采取源頭減量、過程控制和全生命周期管理等環保措施，減少污染物排放。應給企業更多的選擇機會，避免北京在20世紀八九十年代推進鍋爐“煤改油”、“煤改氣”，爾后又推倒重來的現象再現。
污染不能伴隨產業的轉移而轉移。由于地區發展差異，產業轉移成為地區梯度發展的理論基礎。應避免一個地方的污染型企業關了后又搬到另一個地方重新開張;如果治理趕不上污染速度，會出現“只污染不治理”問題。既應避免京津冀一體化中的污染轉移，也應防止東部向中西部轉移、城市向農村轉移。企業轉移(工廠搬遷)只有在工藝技術升級并達環境標準的前提下才能重新建設，污染隨著產業轉移，必然導致污染的區域蔓延。
——區域聯防聯控是重要的環保措施，但不能成為推卸責任的借口
空氣質量是本地污染物排放、周邊地區污染物傳輸和氣象條件共同作用的結果。北京市大氣污染物源解析表明，28%-36%的污染物來自區域傳輸。保障北京空氣質量首先是本地減排，聯防聯控也是必要保障;其他地區也是如此。
會商機制應持續下去。聯防聯控，寫進了《大氣污染防治行動計劃》且已成為共識，APEC會議期間也有了很好的實踐。APEC會議期間，由北京牽頭、六省(市、區)建立的預報預警會商機制，對準確預判環境形勢，及時啟動或升級應急措施等發揮了重要作用。這個機制應當持續運行下去。當研判未來一段時間區域內可能發生重污染時，及時啟動區域層面的預報預警，并為區域聯動減排提供決策支持。
建立可持續的利益機制。我國對生態建設已經或正在建立補償機制，享受生態服務和生態產品的地區，對生態環境建設地區給予補償。同理，對保護環境付出額外成本的地區，享受環境效益的地區也應當給予某種形式的補償，具體的補償內容、形式，可由雙方協商并通過契約的形式確定下來，這也是市場經濟的通行做法。
區域傳輸不應成為推卸責任的借口。的確，污染物區域傳輸會影響一個地區的環境質量;但國內外的污染源解析表明，區域傳輸、特別是遠距離傳輸對一個地區的環境質量影響有限，北京市區內有霾而密云的天空晴朗是常見現象;北京市內就有這樣的差別，區域范圍的差異更是如此。因此，應優先解決本地環境污染;治理了本地污染，才能實現天變藍的整體環境質量改善目標。
——環保監督執法應該常態化，并發揮環境司法作用
APEC會議期間，國家和地方的環境保護督察組，檢查污染企業的污染物減排情況，約談“不作為”官員等，成效明顯。避免“既是運動員又是裁判員”的角色混亂，應清晰部門職責邊界，減少權力“尋租”空間。
明晰地方環境保護部門職能定位。我國環境保護垂直管理試行多年，一些地方實行省以下垂直管理;國家建立了區域性環境督查中心。在調研中發現，一些基層環保部門人員沒有編制，甚至靠企業排污費生存。排污收費是國外實施很好的環境政策，但在我國出現了兩種不正常情形：一是收費單位不希望排污單位減排(因為排污多收費就多)，二是排污單位沒有污染物減排的積極性(因為少排了收費也不降)。這種情況必須改變。各地應確定必要的環保編制，逐步增加公共財政投入;或由上一級環保部門負責基層的督查;如果人員過多則應按國務院清查“吃空晌”部署精簡人員，以提高環保行政效率。
發揮區域環境督查中心作用。新修訂的《環境保護法》明確了地方政府的環境保護責任，應處理好中央政府與地方政府的關系，充分發揮地方政府的督查作用，使之責任與權利相適應。我國建立了華北、華東、華南、西北、西南、東北六個環境保護督查中心，應發揮這些區域督查中心的作用，除加強監測外，更應加強地方環境保護信息發布、執法情況督查等方面的功能。
對環保違法行為的處罰逐步實現司法化。在我國經濟新常態下，對環保違法行為的處罰應當創新模式，盡可能減少行政執法和處罰的“自選動作”，而應依據最高人民法院、最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，發揮司法部門裁定和處罰環境污染事件的作用，即環境違法行為的司法裁定和懲罰應該常態化。
對大氣污染治理的啟示與建議
——若干啟示
APEC藍說明，只要采取合適措施，包括機動車減排、燃煤和污染型企業關停限產、控制工地和車輛揚塵等，可以得到我們想要的結果;換句話說，只要我們想治理好大氣環境污染，就有可能使“天變藍”。
APEC藍的經驗說明，城市“灰蒙蒙”的天空，可以采取大氣污染綜合治理措施，在短期內使天變藍;“天幫忙”是APEC藍的外部因素，沒有大氣污染物排放總量控制，沒有污染物減排，APEC藍只能是短暫現象。骯臟的空氣不能像治理污水那樣治理，只有減少向大氣排放污染物，大氣污染才能避免。
留住“APEC藍”，是居民在解決溫飽以后的環境訴求，是經濟新常態下的環保呼聲。正是有了公眾的環境需求，有了公眾環境保護意識的覺醒，有了公眾的監督，環境保護標準才能提高，企業才能自覺采取清潔生產技術和工藝，大氣污染才能得到治理;只有政府、企業和公眾的聯動共進，天才能“變藍”。
出臺APEC藍的保障措施，更沒有普遍意義，屬于臨時性、行政性措施。從全國看，需要完成我國工業化和城市化的歷史任務，需要考慮經濟發展和環境保護的平衡。重要的是，還可以采取更經濟性、更公平性的措施。只有這樣，才能實現經濟效益、社會效益和環境效益的有機統一。
——一些建議
“十三五”環境保護規劃應體現新思路新要求。在經濟新常態下，應處理好目標導向與問題導向、重點突破與循序漸進、盡力而為與量力而行的關系，設定目標必須可行性，圍繞目標確定重點任務;或以解決危害居民健康的重大環境問題為突破口，下大力氣加以推進，避免“數字減排”。隨著我國財政收入由高速增長向中低速增長的轉變，應利用好PPP機制，以盡可能小的資源環境代價發展經濟，以盡可能少的資金投入達到保護環境的目的。
提高認識水平。我國不能重蹈發達國家“先污染后治理”的老路;如果還靠過渡消耗資源能源、排放污染物獲得GDP，不僅影響我們這代人的生存和發展環境，還將擠壓子孫后代的資源和生存空間。應改變那種“重經濟輕環境、重速度輕效益、重局部輕整體、重當前輕長遠、重利益輕民生”的觀念，轉方式、調結構，推動產業綠色轉型發展，只有人努力了才能天變藍。
實行責任終身追究制度。新修訂的《環境保護法》明確了按日計罰制度，讓違法排污者對“污染損失”進行補償;對造成嚴重后果的責任人，依法追究刑事責任。這樣做可以使企業樹立污染治理的主人翁意識，增強責任感。應獨立進行環境監管和執法，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的干部，加大處罰力度，實行終身追究責任，不能把一個地方的生態環境搞得一塌糊涂后，再拍屁股走人，從而解決“形象工程”、“政績工程”以及亂作為、不作為等問題。
公眾參與和行動。應加大節約資源、保護環境、可持續發展的宣傳力度，并使之成為社會氛圍。公眾不僅參與環境保護，更應從自身做起，從小事做起，如盡可能多地綠色出行;想要生活在白云藍天的環境里，不能出門就開車，對排放超標的車必須按規定進行檢測和維護，以減少尾氣排放。只有社會各界的共同努力，APEC藍才能成為常態，生態文明新時代也才會早日來到!
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
