PPP項目加速推出 考驗制度環境成熟度
3月17日，國家發展改革委與國開行聯合發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》(下稱《通知》)，這被業內認為是政策加大對PPP(政府和社會資本合作)支持力度的一大舉措。相比較財政部去年9月出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，此次《通知》的優惠條款對民間資本進入PPP項目領域更能產生刺激作用。
項目收益債券與PPP模式融合被認為是未來地方基建的主流融資方式，多個省份近期在加速推出PPP項目。但有基建領域人士對此指出，PPP項目推出的同時還需加速建立健全的規范制度，這是保障民資權益的需要，也是保障民資持續進入的關鍵。
地方千億規模PPP項目密集推出
進入3月下旬，地方省份的PPP項目加速推出，形成了PPP項目推出的小熱潮。
3月17日~18日，吉林省長春市舉辦PPP培訓暨項目推介會，并推出涉及生態環境整治、市政基礎設施、垃圾處理、污水處理、城市供水等五個領域15個PPP項目，估算總投資額約567億元。
19日，河南省公布今年的第一批29個PPP項目，總投資額達805億元。29個項目涉及交通、供水、供暖、供氣、醫療、養老等領域。
幾乎在同一天，江西省政府也公布今年第一批PPP推介項目。該批PPP項目共80個，總投資1065.17億元，主要包括基礎設施、公共服務、生態環保三大類。
值得一提的是，江西省鷹潭市在推介PPP項目中首先表現出了較大的誠意：首批面向社會資本開放的項目都是有市場前景、有收益保障的較為成熟的項目。
鷹潭市城管局負責人表示，此舉是為了充分調動社會資本投資的積極性。以正在實施的生活垃圾焚燒發電項目為例，投資方享有30年的經營權，并與公辦城市生活垃圾處理機構享有政府給予的同等優惠政策。該市財政將按每處理1噸生活垃圾給予68元的標準對其進行補貼，確保投資企業享有8%以上的經營收益。
20日，烏魯木齊市出臺《關于加快城鎮基礎設施建設的實施意見》，提出全面放開城鎮基礎設施、市政設施和公共事業投資領域，鼓勵社會資本參與城鎮基礎設施建設。據悉，該市即將開展基礎設施建設和綜合管廊建設等PPP試點。
然而，在PPP項目密集推出的同時，也有業內人士表達了憂慮。“如此大規模的投資計劃，是否都經過了充分論證?而如果未通過充分的論證，這些項目未來就可能存在運營困難、入不敷出的情況。”
機制不完善民資尚存憂慮
一方面，地方政府積極響應中央政府大力推廣PPP融資模式，推出了數量眾多的施工類項目;另一方面，民間資本依然顧慮重重，跟進投資的并不多。
民生證券近日的一則分析報告在業內引起了廣泛關注。根據該分析報告統計數據，43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺前后，34個省市區地方政府推出了總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。
國家發展改革委投資研究所投資體制政策室主任吳亞平指出，現階段推行PPP項目，一個現實的問題是有穩定收益的項目不多了。尤其是一些公共事業類的投資項目，還沒有建立起成型的商業模式，沒有收費和收益來源，因此，大規模吸引社會資本很難。
財政部財政科學研究所金融室主任趙全厚分析說，民資是否愿意進入，主要還得看項目收益情況，是否能產生有吸引力的收益。“這其中政府的補貼條件是否到位很關鍵，部分公共物品價格受管制，水務、燃氣管道等市政類項目投資回報率低、收回成本的周期較長。”趙全厚對記者表示。
趙全厚同時提出，必要時應采取政府補貼機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，形成長期穩定的投資回報，這樣才能對社會資本產生吸引力。
也有業內人士提出建議，適當讓民營企業有控股權，激發民營企業的積極性。“讓社會資本參與進來，也即所說的充分發揮市場的作用，但在充分發揮市場作用的條件下，資本本身就是逐利的。”
此次國家發展改革委與國開行聯合發布的《通知》對社會資本開出了更優厚的條件，其中包括對符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優惠等。
有業內分析人士對記者分析說，“與財政部去年9月推出的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》相比，該《通知》出臺的措施，對于推進PPP操作來說，刺激力度更大，也更加實惠。”
一位山西省的民營企業主在接受記者采訪時充滿憂慮：一個PPP項目簽了，但要是過幾年，這個地方的政府換屆了呢?事實上，在目前已經獲得PPP項目的企業中，央企、大型民企、跨國公司等巨無霸仍然是主角。
“現在還缺乏措施和保障讓我們能夠更好地信任政府合作方”，該人士表示。他還舉例說，1996年修建的泉州市刺桐大橋，便由于契約不完整，政府與社會資本產生利益沖突，最終社會資本方的投資難以收回。契約精神是發展關鍵“一些PPP項目，在實際操作中，還會遇到現存的法規和制度的障礙，尤其是在一些招投標環節。”吳亞平指出。PPP模式需要用立法和機構設置來保障合作雙方的利益。
從國際經驗來看，契約精神是PPP發展的關鍵。歐洲的PPP項目數量達到全球的一半，其中英國模式是“政府付費”的PFI模式，法國是“政府付費”的特許經營模式。加拿大的特點可以歸結為政府支持的“基金模式”。但無論哪種模式，政府重合同、守信用的契約精神是PPP的成功關鍵。
現階段，政府方在PPP項目推廣中更需彰顯契約精神。在2011年亞洲開發銀行一份PPP制度環境成熟度的評估報告中，中國得分49.8分，與PPP應用成熟的國家，如澳大利亞(92.3分)和英國(89.7分)差距很大。
有業內人士強調，PPP強調利益共享和風險共擔，在風險分配中將全部風險或者大部分風險都轉移給社會資本不負責任也不合理，這不僅增加了項目失敗的概率，也會因為風險溢價推高項目成本。由適合的一方承擔相應的風險，是PPP的一個基本原則。
財政部將PPP項目落地作為2015年的一項重要工作。據悉，推動PPP示范項目建設，形成一批可復制、可推廣的項目范例，是財政部近期推進PPP工作的主要思路和重要抓手。
“盡管目前沒有相關法律，但這是一個動態的過程中，政府下一步會不斷完善PPP相關的法制條件，相關的工作已經開始著手了。”趙全厚對記者表示。
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