環境訴訟立案難有望解決
最高人民法院中國應用法學研究所原所長，天津大學教授 孫佑海
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根據中央全面深化改革領導小組第十一次會議的決定，最高人民法院于4月15日印發了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》于今年5月1日起施行。
《意見》的主要內容包括：立案登記制改革的指導思想、登記立案范圍、登記立案程序、健全配套機制、制裁違法濫訴、切實加強立案監督6個方面。
在《意見》公布之后，還需要最高人民法院制定相應的司法解釋，作為法官辦案的直接依據。為把《意見》落到實處，4月13日最高人民法院審判委員會第1647次會議通過了《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》{法釋〔2015〕8號}，4月15日公布，自2015年5月1日起施行。
變立案審查制為立案登記制將對環境訴訟帶來什么影響？近日，記者采訪了最高人民法院中國應用法學研究所原所長，天津大學教授孫佑海。
1談現狀：我國環境訴訟較少，環保法庭還在“等米下鍋”
中國環境報：立案登記制為何能防止案件“久拖不立”？
孫佑海：今后，群眾到法院起訴、自訴或者申請強制執行、國家賠償，法院要一律接受訴狀。當場能夠判定起訴、自訴和申請符合法律規定條件的，當場登記立案。當場不能判定是否符合法律規定條件的，應當在法律規定期限內決定是否立案。
這種要求是明確的，時效性是很強的，要求是很高的。如起訴應當在收到之日起七日內決定是否立案，刑事自訴應當在收到次日起十五日內決定是否立案；對于執行異議之訴，應當在收到之日起十五日內決定是否立案。在法律規定期限內，認為起訴、自訴和申請不符合法律規定的條件，應當依法裁決不予受理或不予立案，并載明理由。無法判定是否符合法律規定條件的，先行立案。這更充分地保障當事人的訴權，也對法院立案工作提出了更高的要求。
登記立案后，法院應當及時將案件材料轉給相關業務庭。對登記立案后移送的案件，相關部門不得隨意以起訴材料不齊全、訴訟證據有缺失或者案件難以審理執行等為由，退回立案部門。
中國環境報：我國環境訴訟較少，為什么會出現這種現象？
孫佑海：的確存在令人尷尬的“等米下鍋”情況。以2013年的辦案情況為例，統計數據顯示，2013年度環境案件結案總量為4093件（由于各地法院統計口徑不一致，這個數據可能與真正意義上的環保案件數量不完全相符）。
結案較多的是：福建省三級環境資源審判機構審結2368件，占結案總數的57.9%；海南省三級環境資源審判機構審結660件，占16.1%；重慶市環境資源審判機構審結335件；貴州省環境資源審判機構審結132件。
一些省市的環境資源審判機構2013年度結案量為零，如北京、上海、天津、廣西、河南、山西、陜西、廣東、內蒙古、湖南、新疆、寧夏、西藏、湖北等。
還有一些法院“等米下鍋”現象明顯，如河北11個環境資源審判機構有24名法官，一年環境案件結案總量為24件，平均每人一年結案1件；江蘇省5個環境資源審判機構一年共結案5件；浙江兩個環境資源審判機構一年共結案3件。
環保法庭結案的數據顯示出它們正處于十分尷尬的狀態。一些地方迫于審判績效考核的壓力，只好讓環保審判庭去辦理勞動爭議、交通肇事等案件，以彌補辦案數量的不足。
中國環境報：環保法庭真的無事可做嗎？
孫佑海：我國的環境污染糾紛呈逐年上升趨勢，但絕大多數未進入訴訟程序。“十一五”期間，我國環保系統受理環境信訪達30多萬件。相比之下，環境行政訴訟只有980件，環境刑事訴訟只有30件，環境民事案件只有12278件。以上三大訴訟的案件總量僅占同期環保行政部門受理環境信訪的4.4%。
人民法院受理的環保案件數量少，并不能說明環境糾紛真的就是少了，只能說明多數糾紛是通過非法治的方式在法庭之外解決的，而環保法庭遠遠未成為解決環境糾紛的重要渠道。
2談影響：立案登記制改革充分保障案件當事人訴訟權
中國環境報：如何破解環保法庭“等米下鍋”的尷尬？
孫佑海：環保法庭“等米下鍋”主要源于地方干擾和自身的不作為。經過調查得出結論，一是地方對環境訴訟的干擾十分嚴重，二是法院自身缺乏擔當精神。
如，當年四川沱江發生嚴重污染的時候，許多律師躍躍欲試參與環境訴訟。但是，當地司法行政部門很快發出紅頭文件，明確要求律師一律不準代理沱江污染案件。法院以此為由，拒不受理相關案件，從而失去了一個通過環境審判推動環境保護工作的良機。
推行立案登記制度，是對案件當事人訴權最為充分的保障，是解決“立案難”的改革重拳。
中國環境報：此次立案登記制改革將對環境訴訟帶來哪些影響？
孫佑海：我國立案登記制的改革措施，對解決環境案件的立案難，必將發揮重要的影響。這項制度的推行有利于消減司法“地方化”的影響。這是維護國家法律統一適用的重要前提。
概言之，由于地方保護主義等因素的存在，基層法院在受理案件時往往出于對特殊類型的案件設置專門的立案門檻，甚至會出臺專門內部文件以“正名”，導致權利當事人有案難立、有權難實現。立案登記制則必然要廢除這些非法的地方“土政策”，確保國家法律在國家各級法院統一適用。
此次改革還將對解決“民告官”的環境行政訴訟將產生重要的影響。對此，各級人民政府及其環境保護部門要有足夠的思想準備，要采取足夠的應對措施。
中國環境報：改革將對環境公益訴訟帶來哪些影響？
孫佑海：過去很多環境公益訴訟，在有關的社會組織向法院提起訴訟時，由于當地黨政機關或領導干預，而被“和諧”了。
立案登記制推行，對解決環境公益訴訟立案難問題有著積極意義。但我同時認為，這次改革對環境公益訴訟的影響是有限的。因為，最高法強調“有案必立”，有一個重要前提，就是要“符合法律法規”，而不是隨意要求法院立案，法院也不會隨意立案。
新《環保法》第五十八條規定對提起環境公益訴訟的組織資格進行了一定的限定。如何解讀法律規定，是司法解釋要解決的首要和核心問題。
如，關于“專門從事環境保護公益活動連續五年以上”的界定。只要社會組織的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，就可以認定為“專門從事環境保護公益活動”，對社會組織提起訴訟的地域范圍則未予限制。同時，社會組織在起訴前的成立時間必須滿5年，一些專門為提起某項環境民事公益訴訟而臨時成立的社會組織不應賦予其原告資格。
關于“無違法記錄”。司法解釋將“無違法記錄”限定為社會組織未因從事業務活動違反法律、法規的規定受過行政、刑事處罰，不包括情節輕微的違規行為，也不包括社會組織成員以及法定代表人個人的違法行為，同時，還將違法行為發生的時間限定在提起訴訟前的5年內。
而且，提起環境公益訴訟還有證據方面的要求。有關的社會組織為搜集證據必然會有很大花費。證據提交之后，根據對方當事人的要求，還要求進行證據的鑒定。進行鑒定也需要很大一筆花費。所以，進行環境公益訴訟并不是一件容易的事。
3談措施：降低起訴風險考驗證據收集能力等專業素養
中國環境報：法院如何應對實行立案登記后，可能出現的案件數量增加等問題？
孫佑海：實行登記立案制，法院各類案件，尤其是環境訴訟的案件數量預計會出現不同程度增長，涉訴信訪等方面的任務也可能增加。對此，人民法院在健全配套機制方面，已經做了部署。
第一，從法院自身而言，要大力提升訴訟服務水平。第二，要改革審判執行機制，完善先行調解機制，探索庭前準備程序。第三，法院要在發揮審判功能的同時，進一步完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。第四，要積極推進環境資源審判“三審合一”模式。第五，要積極穩妥設置環境資源審判機構。
中國環境報：立案登記制的實行，也要向當事人講清楚影響嗎？
孫佑海：是的。必須注意到，立案登記制的施行，在我國目前當事人法律素質普遍不高、又不習慣委托專業律師代理幫忙的情況下，很可能會給當事人帶來起訴不足的風險。
從進入登記的一剎那，訴訟請求、基本依據和證據材料就進入嚴密的程序環節，在很多方面通常沒有多少斟酌選擇反悔的余地，可見這對于那些法律水平不高、又沒有錢請律師或者不愿意請律師，或者請的律師專業水平也不高（我們的律師群體確實存在良莠不齊）的當事人來說，不能不說是一種風險。
立案登記制改革只是解決了案件入門的問題，至于能不能打贏官司，還要看當事人提供的證據，看法院依據事實、法律作出的判決。
許多當事人起訴往往是抱著必勝的信心來的，其實起訴之前應盡可能收集齊全各方面的證據，同時研判對方可能提供的證據、可能提出的問題，避免盲目起訴，這樣才能提高自己勝訴的幾率，降低起訴的風險，真正實現打官司的目的。
中國環境報：方便立案是否意味著鼓勵通過打官司來解決環境糾紛？
孫佑海：方便立案，并非鼓勵打官司。客觀來看，打官司并不是解決糾紛的最好手段，而是最后手段。實行立案登記制，保障當事人的訴權，也并非鼓勵人人都去打官司。
中國正處于經濟轉型時期，社會中各種矛盾糾紛也比較多，如果所有的糾紛都涌入法院，會帶來巨大的司法壓力。即便法院都給你立案，遲遲無法判決，同樣沒有意義。
打官司程序復雜，耗時長，成本高。在中國這個傳統的人情社會，對簿公堂還常常容易傷和氣。一把鑰匙開一把鎖，不同的糾紛采取不同的方式解決可能效果更好，事實上很多糾紛都適合采取非訴訟手段來解決。
法院要在發揮審判功能的同時，將進一步推動完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，讓群眾在面對糾紛時有更多的選擇。
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立案登記制
有何特點？
立案審查制是指，當事人向法院提起訴訟時，法院對訴訟要件進行實質審查后，決定是否受理。其審查內容主要包括主體資格、法律關系、訴訟請求以及管轄權等。在現行的立案審查制下，法院要對訴訟要件進行實質審查后再決定是否受理。在實踐中，受制于普通公民對法律程序的認識水平，再加上法院存在的“案多人少”矛盾，立案審查制直接導致了一部分應當由法院受理的案件被擋在了門外。
立案登記制是指，法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對。除了意見規定不予登記立案的情形外，當事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。起訴狀和相關證據材料符合訴訟法規定條件的，當場登記立案。
兩者的區別：一是訴訟起點不同。立案審查制下，訴訟起點是法院決定立案時。立案登記制下，訴狀提交給法院時，訴訟就開始了。
二是立案條件不同。立案審查制下，各級法院對當事人起訴能否立案的審查尺度存在標準不一的問題。立案登記制下，當事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應當一律接收，并在規定期限內依法處理。
三是對當事人起訴權的保障不同。立案登記制下，法院一律接收訴狀，當事人依法無障礙行使訴權，體現了對當事人起訴權的充分保護。
改立案審查制為立案登記制后，法院不再對起訴進行實質審查，而是僅對起訴的形式要件進行一般性核對，對符合法律規定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當場登記立案。這在客觀上擴大了法院的受案范圍，能夠更充分地保護當事人的訴權。
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