“多規合一”將環境考量寫入現實
中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》提出，推進市縣落實主體功能定位，推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃“多規合一”，形成一個市縣一個規劃、一張藍圖。
多規制度是在總體發展規劃的基礎上發展形成的，是為了實現發展規劃設定的目標而在具體領域做出的工作部署。
總體發展規劃具有宏觀性和原則性。但由于法律依據和規劃領域、角色、立場、目標、期限、路徑、數據、程序、方法、標準不同，總體發展規劃下的各領域規劃在實施中存在著種類過多、審批依據相互矛盾、審批和監管效率低下、內容交叉重復、缺乏銜接協調甚至存在相互矛盾沖突等問題，總體規劃的目標難以全部實現。
例如，做城市發展規劃時不考慮當地的土地供應能力和土地保護要求，做工業發展規劃時不考慮當地的環境容量。再如，對工礦用地的界定，在城市規劃里主要指農村里單獨的工業用地，在土地規劃里指所有的工業和礦業用地等。因此，導致總體規劃的目標難以全部實現。因此，必須全面推進“多規合一”，以更好協調其它規劃的有效實施。
“多規合一”的發展歷程
2003年10月，國家發改委正式啟動了江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市、遼寧省莊河市等6個規劃體制改革試點，將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃3個規劃落實到一個共同的空間規劃平臺上。期望通過制度完善，把地方的總體發展規劃和其它專項規劃通過一個制度銜接起來，實現規范化、制度化、程序化的規劃協調和管理機制。
這種規劃的協調屬于“三規合一”，也被稱為“多規合一”1.0版本。“三規合一”有利于促進部門聯動，協調矛盾，促進信息共享；有利于優化格局，促進節約集約建設，盤活用地，提高區域開發利用的總體效益，因此，進入“十二五”以來，越來越多的城市進行了試點探索。
但在實踐中，“三規合一”并沒有發揮預期效果。按道理，國家和各省級區域在發展過程中，應當強化政府空間管控能力，統籌考慮環境、土地、建設、發展等因素，實現國土空間的集約、高效和可持續利用，使各地規劃定位統一銜接、功能互補、相互協調。但是，“三規合一”卻沒有完全做到這一點。
“三規合一”試點相繼發現一些問題，如環境承載能力和生態環境保護要求沒有作為基礎性的約束因素，技術規范及基礎數據不統一，部門間信息溝通協調機制有待加強，公眾參與不夠充分，規劃環境影響評價在一些地方流于形式等。因此，“三規合一”即使有很多優點，還是難以阻止地方政府盲目發展的沖動。
一些地方在粗放式的工業化和城鎮化進程中，采取了遍地開花式的類同性發展模式，導致了空間無序開發、生態環境惡化等問題，出現城鎮開發不斷突破邊界、生態空間不斷被擠壓、區域整體生態容量降低等現象發生，進而導致區域霧霾和流域水污染等城市病和城鄉同一病，損害天人合一的可持續發展能力。
為此，必須進一步創新規劃理念、內容和方法，以突出的現實問題和基礎的保障能力作為約束性因素，采取空間布局管控、主體功能區確定、城市增長邊界劃定、保護生態紅線等規劃制度，引導城鎮布局與資源環境承載能力相適應，引導城鎮發展方向與市縣空間功能分區相適應。以最小的資源環境代價、土地代價等實現經濟社會的可持續發展。基于此，須將生態環境保護規劃納入“多規合一”制度。在這個背景下，“多規合一”的理念和措施應運而生。
2014年，在環境保護部的建議下，國家發改委聯合環境保護部等提出“四規合一”的試點方案。希望各地抓住“十三五”規劃編制的有利時機，積極推進市縣規劃改革創新，探索完善市縣空間規劃體系，堅定不移實施主體功能區制度，落實生態空間用途管制，嚴格實行耕地用途管制，建立相關規劃銜接協調機制，為推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規融合”和“多規合一”，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。
之所以選擇市、縣作為試點，有3個方面的考慮：一是市縣的空間范圍相對不大，經濟結構也比較清晰；二是縣市以前的發展主要依靠發展工業園區和房地產，極易突破土地等規劃，極易產生環境污染；三是市縣是以后吸納人口、實行城鎮化的橋頭堡。這套“四規合一”的方案被稱為生態文明下“多規合一”2.0版本。在這個工作格局下，一些地方正在編制環境保護總體規劃。
“多規合一”的歷史突破
“多規合一”的2.0版本有利于建立一個工作平臺和機制。在一套概念、時限、標準、方法等體系下，促進各部門在環境保護方面充分探討、協商，說深說透，并取長補短，拿出多方共贏的行動部署。
“多規合一”的實施雖然在某些方面限制了發展，但其揚長避短，以區域承載力為基礎確定發展方向、發展規模和人口規模，在行政區域的空間范圍和生態范圍內實行環境、自然資源、經濟、土地等資源的配置優化，創造更多的環境容量和經濟價值，保障優勢企業的國際競爭力，并為未來創造更多的發展空間，保證發展紅利的可持續性，其綜合效益即卡爾多-希克斯效率明顯提升了。也就是說，結合基礎，明確方向，形成底圖、堅持底線、共同契合、相互融合，為未來留有必要的發展空間，是“多規合一”所追求的基本價值。
“多規合一”2.0版本和1.0版本相比，有一個重大突破，即突出生態環境的基礎制約和保障作用，建立用地規模控制線、城市增長邊界、產業區塊控制線和生態控制線，開展生產、生活空間的分區管制和生態空間的用途管制，形成一張藍圖，優化和科學管控、統籌空間資源，促進發展的高質量和可持續性。
隨著經濟社會的發展，一些地方已經開始出現“五規合一”的試點，如青島市青西新區就把海域使用規劃增納進來。以后更多的規劃合一將可能變為現實。從發展進程來看，從一規到多規，到多規聯合和多規整合，再到多規融合即合一，體現了一規各表、多規各表、多規一表、一張藍圖的螺旋式發展歷程，是規劃科學化、民主化進程的具體體現，也是政府推行科學執政的一個典范。
“多規合一”的現實基礎
（一）政治基礎
黨的十八大提出了生態文明的理念和發展方式，提出了“五位一體”的發展格局，把環境保護融合到國家政治、經濟、社會、文化和社會生活的主戰場。黨的十八屆三中全會要求進行生態文明體制改革，而生態環保規劃體制改革及其它規劃與生態環保規劃的相互融合，是其中的一個重要方面。推行“多規合一”，實際上是在空間開發利用活動的源頭環節實行“五位一體”。目的是發揮生態環境規劃的基礎約束作用，促進經濟、社會持續發展，可以說“多規合一”是實現“五位一體”的一個重要抓手。
為此，中央把規劃體制改革、建立“多規合一”的體制機制納入改革的重要任務。2014年習近平總書記提出新常態，要求在保護生態環境的前提下，促進經濟社會的高質量發展，走中高端發展的發展道路。因此，必須強化生態環保措施對經濟發展的基礎性約束作用。而規劃及其實施是全過程的控制措施，因此應在規劃中提出高質量的發展要求，發揮環境保護規劃對于經濟社會發展等規劃的約束和保障作用。
2015年中共中央政治局審議通過《關于加快推進生態文明建設的若干意見》，提出綠色化的新要求，要求“協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化”，環境保護部也宣布重啟綠色GDP研究。而要在一個空間科學合理、全過程地協同推進“五化”，必須把環境規劃的綠色化要求融入到其它相關規劃之中，把環境規劃實施的要求融合到其它規劃的實施要求之中。可見，“多規合一”及其實施是綠色化和綠色GDP的基本內涵要求。
綜上所述，在新時期，生態文明、新常態、綠色化、綠色GDP等施政理念的提出和發展，反映了各方的發展共識，為“多規合一”體制機制改革的啟動和全面實施奠定了政治基礎。可以說，“多規合一”是生態文明、新常態、綠色化、綠色GDP的邏輯必然。
（二）政策基礎
2012年9月，環境保護部辦公廳發布《關于開展城市環境總體規劃編制試點工作的意見》，提出環境總規通過統籌城市經濟社會發展目標，合理開發利用土地資源，優化城市經濟社會發展空間布局，確保實現城市可持續發展所做出的戰略部署；兼顧與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃等規劃的協調和銜接。意見體現了“多規合一”的環境考量思想。
2013年年底召開的中央城鎮化工作會議明確提出，城市規劃要由擴張性規劃逐步轉為限定城市邊界、優化空間結構的規劃。習近平總書記在會上指出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。
2014年6月，環境保護部辦公廳發布《關于推進新型城鎮化建設加強環境保護工作的通知》，要求在基礎數據、規模、布局、時序、保障措施、規劃體系等方面，增強與經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃等重大規劃的相互銜接能力。
國家發改委、國土資源部、環境保護部和住建部四部委于2014年8月聯合發布《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）；國家發改委于2014年11月出臺了《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。其中，《指導意見》指出，“十三五”市縣規劃要進一步落實主體功能區戰略，綜合調控各種空間需求，按照與資源環境承載能力相適應的原則，引導和約束各類開發行為，增強市縣政府空間管控能力，推動市縣政府治理能力現代化。
《通知》指出，按照資源環境承載能力，合理規劃引導人口、產業、城鎮、公共服務、基礎設施、生態環境、社會管理等方面的發展方向與布局重點。探索整合相關規劃的空間管制分區，劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線，形成合理的城鎮、農業、生態空間布局，探索完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施。
經濟和社會發展是一個多約束條件下的目標優化問題。經濟社會和科技發展水平、自然資源稟賦、人口總量與勞動力結構、環境容量、土地總量等因素，都應納入目標優化的進程予以考慮。黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，把生態文明建設融合到經濟、政治、社會和文化領域，指出了生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。黨的十八大以來，中央開始生態文明體制改革，制定自然資產負債表，開展生態環境離任審計，實行領導干部重大生態環境損害終身負責制。
2015年初，環境保護部在甘肅蘭州開展試點，把環境審計納入領導干部經濟審計的范圍。地方黨委和政府要想既保持經濟的持續增長，又要實現環境保護目標，惟有調整思路，通過“多規合一”，加強空間開發布局管控，實施主體功能區制度，保護生態空間用途，優化產業結構，走環境、資源、國土、經濟、社會協調發展的路子。
《關于加快推進生態文明建設的意見》要求協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化。綠色化應當從源頭開始，即對目前的各種規劃實行綠色化，使環境保護規劃融入經濟和社會發展規劃，并與其他專項規劃相銜接。也就是說，綠色化為“多規合一”提供了政策基礎。同時，“多規合一”也為綠色化和綠色GDP制度的全面實現提供了制度抓手。
（三）法律基礎
《環境保護法》第13條規定：“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。國務院環境保護主管部門會同有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃編制國家環境保護規劃，報國務院批準并公布實施。縣級以上地方人民政府環境保護主管部門會同有關部門，根據國家環境保護規劃的要求，編制本行政區域的環境保護規劃，報同級人民政府批準并公布實施。環境保護規劃的內容應當包括生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。”
這一闡述應該說包括以下邏輯：國民經濟和社會發展規劃包括環境保護的內容，內容指導環境保護規劃的制定；環境保護規劃與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。這種表述雖然原則，沒有指出誰是協調的基礎，但還是為多規的相互銜接和協調奠定了立法基礎。
在《環境保護法》的指導下，一些地方環境保護法規也在“多規合一”方面作出了相對具體的探索。如2015年1月，河北省人大通過了涵蓋國土、海洋、農業、森林、環保等領域的綜合性、基礎性地方法規《河北省國土保護和治理條例》。條例專設第二章“編制規劃”，其中第12條規定：“國土保護和治理規劃應當與主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃相銜接。國土保護和治理規劃應當包括國土資源環境狀況，國土保護和治理的目標、任務、措施等事項。編制國土保護和治理規劃應當經過專家論證，并征求公眾和其他有關方面的意見。”第13條規定：“國土保護和治理規劃未經法定程序不得擅自變更。”同時，規定了具體的內容、制定程序、變更程序，以體現可操作性。
“多規合一”的未來發展
值得指出的是，“多規合一”體現的是“融合”，最終的成果是基于國土空間和環境承載能力等約束性因素形成一張總圖，再根據總圖形成許多領域的分圖。
為了使“多規合一”制度化、規范化和程序化，理順規劃之間的關系，可以采取分兩步走的方法：
首先，按照“多規合一”的方式，由市縣人民政府協調各部門，以自身條件的環境、國土等約束性條件為基礎，按照統一的要求、方法和尺度，制定一個促進本地國土空間最優開發的國民經濟和社會發展的總體規劃，再根據該規劃制定各領域的規劃。
其次，借鑒國外立法典經驗，創建中國獨有的“規劃典”。把所有的規劃編篡成一個一體化、不相沖突的規劃大典，由總體規劃的總則，以及規定各領域規劃的分則規劃組成。在總則規定的指導下，延伸出土地篇、城鄉篇、環保篇等分則規劃。這是“多規合一”的理想模式。
目前，我國正在走綠色化、中高端發展的新常態發展道路。預計在2030年之前，中國的主要污染物排放和碳排放都會到達甚至穿越頂點。也就是說，中國經濟社會的發展在15年之后即將成型和穩定，目前可能處于轉型發展的最后活躍期。“十三五”全面建成小康社會之后，整個社會和發展的格局雖然還會有變化，但變化不會很劇烈。因此，在“十三五”期間研究制定“規劃典”的條件是成熟的。但無論走到哪一步，國土空間和環境承載能力永遠是環境考量的約束性因素。
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