罰款與賠償并用 從根本上解決環境違法成本低問題
更新時間：2015-08-21 12:34
來源：中國環保在線
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新環保法明確了對連續環境違法行為按日連續處罰規則。之前，有一些省市也開始提高環境違法行為的處罰額度。比如深圳市，就率先在地方環境保護條例中將環境違法行為的罰款額度提高到100萬元。而這些，其實都是希望通過提高處罰額度來增加環境違法成本。當下，為了遏制環境違法，提高對環境違法的罰款額度已成為社會共識。但有業內人士認為，提高處罰額度雖然能夠取得一定的成效，卻并不能從根本上解決“違法成本低”問題。
一方面，限于行政行為確定性的要求，行政罰款的額度都要設定上限。上限越高，越可能高于環境違法行為的收益，從而發揮遏制作用。然而，總存在違法收益高于罰款額度的可能，使罰款失去其威懾和遏制作用。實踐中，大型企業違法排污所節約的治污成本可能是巨大的，有可能超過百萬級別；而按日連續處罰的單日處罰額度也不可能太高，不一定高于企業違法排污每天所節約的成本。
另一方面，對違法行為的查處也需要成本。事實上，并不可能做到對所有環境違法行為的嚴格依法查處。因此存在違法者逃脫處罰的機會收益。這將使部分企業存在僥幸心理而抵消提高罰款額度的預期效果。一個簡單的算法是：企業違法排污節約的成本為A，被執法部門查處的幾率為B，被查處對應的罰款額度為F。那么，只要FA÷B時，才能實現以罰款遏制環境違法行為的目的。
雖然行政處罰的形式并不限于罰款，但現實中罰款仍是處罰環境違法行為的主要方式。令人遺憾的是，罰款并不足以達到遏制環境違法行為的目的，至少是不能完全達到。那么，還有更好的手段提高違法成本、解決環境違法成本低的問題嗎？
從邏輯上講，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）所明確的“大幅度提高違法成本”，并不僅限于提高對環境違法的罰款額度。讓違法者對其違法行為造成的后果全面承擔責任才能真正提高違法成本，即不僅應要求違法者承擔罰款責任，還應強制其承擔賠償責任。
提高違法成本以遏制環境違法的思路在經濟學上即所謂的外部成本內部化，也就是違法行為造成的成本和損失應當由違法者承擔，而不能轉嫁給社會。在這個意義上，違法成本應當是企業違法行為所造成的全部成本和損失，罰款只是將違法行為造成的損失強制由違法者承擔的一種方式。如果違法行為造成了更大的損失，那么違法者還應當承擔針對損失的賠償責任。這樣，才能將違法行為給社會造成的損失強制轉回由違法者承擔，才能促使企業基于成本效益的精確計算選擇真正合理的策略，即不僅企業本身獲益而且不損害公共利益和他人利益的策略。
因此，大幅度提高違法成本不能僅依靠
罰款，而應當罰款與賠償并用，才能真正起到遏制環境違法的目的。具體來說，應當在加大行政處罰力度，即提高罰款額度、執行按日連續處罰等的同時，建立和完善環境損害賠償制度，追究違法者的賠償責任。
首先，保障環境違法受害者的權益，通過調解、訴訟等途徑促使違法者及時、足額賠償受害者的損失，發揮侵權賠償制度的填平損失和預防損害功能。
其次，應當建立公共利益受損時對違法者的責任追究機制。在行政處罰之外根據其造成的損失大小，由行政機關直接對違法者課以賠償金，或者由適當的主體提起公益訴訟由違法者承擔賠償責任。總體上，形成通過賠償機制使違法行為造成的損失由違法者全部承擔，通過處罰機制使違法者受到應有懲罰的格局，以罰款和賠償兩種手段切實大幅度提高違法成本，共同遏制環境違法行為。
第三，加大責令停止違法行為、責令停產整治等行政處罰力度以及針對環境違法的刑事處罰。雖然這些處罰不是直接的經濟懲罰，但效果上也是在增加企業的違法成本。因為相關制度的嚴格執行同樣具有提高違法成本、遏制環境違法行為的作用。
總之，落實十八屆四中全會《決定》提出的提高環境違法者違法成本的要求，不應當局限于罰款額度的提高和罰款方式的改進，而應當在更大的視野內考察企業的違法成本問題，將賠償機制與處罰機制結合起來共同實現《決定》提出的目標，健全生態環境法治體系，推動生態文明建設。
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