我們進入守法新常態還有多遠？
環境保護部部長陳吉寧曾指出，要全力推進環境守法新常態。那么，我們距離環境守法新常態還有多遠，還需要做哪些努力？社會公眾普遍認為，只要執法必嚴，那就沒有違法行為。但實際上，要從環境違法常態轉變為環境守法常態，靠加強執法還不夠。
諸多因素導致環境違法屢禁不止
筆者認為，導致環境違法的重要原因有：
第一，制度設計不完善導致持續環境違法。制度設計不完善、配套措施不及時是導致違法問題產生的重要原因。新《環境保護法》第四十五條和第六十三條都明確了企事業單位應該持排污許可證排污，否則就是違法。但實際情況是，截至目前，國家仍然未明確排污許可證到底如何進行操作。雖然有部分省份進行了試點工作，但未發放排污許可證的企業仍比比皆是。2014年8月19日，環境保護部以《關于部分供熱及發電鍋爐執行大氣污染物排放標準有關問題的復函》，要求單臺出力65t/h以上除層燃爐、拋煤機爐外的燃煤、燃油、燃氣鍋爐，無論其是否發電，均應執行《火電廠大氣污染物排放標準》（GB13223-2011）中相應的污染物排放控制要求。這使得一夜之間，相當數量的鍋爐超標排污。這些屬于制度設計不完善或者配套措施不及時導致的違法問題。此外，由于我國環境法律的制定總體仍比較粗放、操作性較差，配套的法規措施同樣比較粗線條，導致執法人員的自由裁量權過大，在實際操作過程中經常會產生對違法行為的嚴重程度判斷不精確，適應的處罰手段和金額有爭議，甚至因此進行權利尋租，導致企業違法成本低、守法成本高，進而持續違法。
第二，執法不嚴導致持續環境違法。執法不嚴實際上受多方面因素的影響。一是地方政府在落實環境保護職責方面不到位。部分地方黨委、政府在思想上仍未真正轉變，為了能夠保證經濟發展的速度，環境保護往往會被擱置腦后，尤其是隨著經濟進入新常態，大部分地區面臨更大的經濟下行壓力，財政收入銳減。一些地方政府在落實環境職責方面更加消極，從各層面對環保、公安以及司法部門施加一定壓力，導致相關部門在辦案過程中縮手縮腳。該處罰的未處罰、該移送的未移送等現象普遍存在。這也就縱容了環境違法行為，導致持續的環境違法。尤其是坐落在城市中的中央企業或省管企業，由于是地方財政收入的主要來源，并且解決了大量人員的就業問題并承擔了一定社會功能，在一些情況下甚至以此來要挾地方政府，導致地方政府對企業環境違法問題進行查處時瞻前顧后。以東北某城市一省管企業為例，下屬火電廠長期超標排污，地市環保局擬對這家企業進行按日處罰，但企業以停產、停止供熱和職工上訪等要挾地方政府和地方環保部門。地方政府對此毫無辦法，導致環保法規無法落實，企業仍處于持續違法狀態。二是地方環境執法能力嚴重不足。雖然環境法律法規賦予了環保部門監督權和執法權，然而在實際操作過程中，環保部門經常處于非常尷尬的
位置。環保部門在對地方政府和其他部門進行監督過程中經常會吃閉門羹，監督的作用很難有效發揮。另外，在對企業的日常監管和執法上，環保部門執法能力嚴重不足。國務院雖然印發了《關于加強環境監管執法的通知》，明確要加強環保部門的執法能力，然而由于未將環保部門列為執法部門，相當一部分省份的環境監察部門被明確為公益一類事業單位，如遼寧省、黑龍江省等。事業單位人員去執法“名不正、言不順”，如何開展工作？大部分地方環境監察部門的執法車輛被上收，其他執法裝備配套也明顯不足，尤其是部分縣區環境監察部門仍然靠吃排污費生活，無法得到財政的經費保障。
三是環境執法人員瀆職仍時有發生。在一些地區，存在一定數量的環境執法人員知法犯法，尤其是部分地區查、處不分離，導致執法人員權力不受監督。對違法行為查多罰一、查而不處等問題仍普遍存在，導致企業的持續違法行為。
第三，多部門聯動未形成導致持續環境違法。新《環境保護法》賦予了環保部門一定的強制權，但環保部門對部分環境違法問題的查處以及對相關責任人的追究更需要公安、法院、檢察院等部門協同配合。但是，在相當長一段時間內，公安、法院、檢察院等部門未將環境違法問題的處置納入重要工作來處理，熟悉環保專業的人員非常匱乏。這些導致環保部門在很多情況下執法無力，無法樹立環保法律權威。
破解違法與守法之間屏障需系統謀劃
諸多問題構成了環境違法和環境守法之間的屏障。要破解屏障，從環境違法常態轉為環境守法常態，仍然需要進行系統謀劃。
一是構建更加完善的環境法律體系。新《環境保護法》已經發布實施，作為環境管理的基礎性法律，其為《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》、《環境稅法》的修訂和制定奠定了重要基礎。各項法律的修訂應以此為基礎，做好相應的法律銜接，不與新環保法相抵觸。提高法律制定的水準和精細程度，提高法律在實際環境管理中的適應性，減少執法人員的自由裁量權。及時出臺配套的法律、法規或辦法，避免因為頂層設計不完善導致持續環境違法。如排污許可證管理條例或辦法應及時配套和出臺。地方應結合自身實際，針對有關法律法規及時出臺相應的法規規章或管理辦法，確保地方環境管理工作有序開展。各省級環保部門應出臺主要環境違法行為行政處罰裁量標準等。
二是進一步貫徹落實新《環境保護法》和國務院《關于加強環境監管執法的通知》。隨著我國簡政放權工作的推進，環境影響評價審批和驗收等制度將逐步退出歷史舞臺，而針對企業在排污許可證制度框架下是否符合總量、符合標準生產的日常監管壓力，將全部傳導到環境監察上。目前，各地環境監察能力在一定程度上還不適應我國環境管理體系的改變，需要進一步完善。這就要求地方黨委和政府進一步落實新《環境保護法》和國務院《關于加強環境監管執法的通知》的相關要求，排除各方面對執法工作的干擾。提高環境執法人員素質，完善各種執法設備配備，確保執法人員全面適應環境監管工作的要求。
相關部門應落實解決地方環境監察部門的行政編制問題。上級環保部門要進一步加強對下級環保部門環境執法工作的稽查力度，保證執法稽查的頻次和覆蓋面。要通過執法稽查及時糾正地方執法偏差，促進環境執法案件查處更加規范。
三是進一步加強多部門之間的聯動和協作。從新《環境保護法》以及依法治國的長期趨勢來看，多部門聯動、查處分離、行政和司法的進一步銜接和協作是環境執法的發展方向。在對企業違法行為懲處方面，要做好環境監察調查取證與公安部門行政強制之間的移送、與司法部門審判的銜接工作。進一步減少運用行政手段進行治理和干預，構建依法治污體系，降低環境監察部門的廉政風險，提高環境執法的公正性。通過司法來推動環境法律法規進一步規范和完善，樹立環境法律法規權威。尤其是最高人民法院環境資源審判庭的設立，為實行環境司法專門化、回應人民群眾環境資源司法新期待，為生態文明建設提供了有力的司法保障。
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