關于完善泉州水資源保護補償機制的探討
福建省泉州市水系發達，境內有晉江、洛陽江等河流，是福建省經濟最發達地區之一，水資源對于區域可持續發展尤其重要。泉州市委、市政府高度重視水資源利用與保護工作，泉州市各級環保部門都把水資源保護作為日常工作重點之一。
為保護流域水資源，福建省、泉州市先后出臺了一系列政策措施。泉州市還在福建省率先探索建立了流域生態保護補償機制。
補償機制的基本情況
一是補償資金籌集。2005年，泉州市政府出臺《晉江、洛陽江上游水資源保護補償管理暫行規定》、《晉江、洛陽江上游水資源保護補償專項資金管理實施細則》。根據規定，泉州市本級財政固定投入500萬元、下游受益縣（市、區）按用水量比例等因素合理分攤，每年籌集2000萬元，5年籌集1億元，讓受益地區、受益者向水資源保護區、流域上游提供生態保護經濟補償。資金主要用于上游地區政府組織實施水資源保護建設項目，重點項目主要包括：環境基礎設施建設、農村面源污染治理、生態環境保護、重點飲用水水源保護等項目。
2014年，按照泉州市政府出臺的《晉江、洛陽江上游水資源保護補償專項資金管理規定》，補償資金從2010年每年2000萬元提升到3億元。
2010年后，補償資金的籌集取消了泉州市級財政固定投入，修改為全部由下游受益地區按2010年晉江下游水量分配比例進行分攤。資金的使用和補償范圍也作了相應調整。如，2012年增加了以獎代補項目，全市（含下游）生態創建工作獎勵補助列入補償專項資金支出范圍；2014年，把每年3億元劃分為流域保護補償專項資金2.2億元和扶貧資金0.8億元兩部分，生態補償資金按原有規定進行分配和管理，扶貧資金由市農辦、市財政局牽頭負責，另行制定資金管理規定。
二是補償資金的分配。按因素切塊分配。流域保護補償專項資金的30%（2014年為40%）按流域面積、流域水質水量、年度主要污染物削減任務完成比例以及上游因子等因素切塊分配給上游縣（市、區），縣（市、區）環保、財政部門再分配給相應的鄉鎮（街道）和水資源保護項目。設置上游因子是考慮到上游生態保護和污染治理難度相對較大。為鼓勵上游更好地保護生態環境、為下游提供良好的水資源，對受補償地區中的相對上游的分配標準適當高于相對下游。
以項目形式補助。流域保護補償專項資金的70%（2014年為60%）以項目補助形式安排。按“集中財力辦大事，重點支持鄉鎮污水處理設施及其配套管網建設”精神，由泉州市環保局、財政局等部門聯合會商，核撥給晉江、洛陽江上游地區有關縣（市、區）政府組織實施的水資源保護建設項目，如環境基
礎設施建設、生態環境保護、飲用水水源保護整治及面源污染治理等項目。
上游縣（市、區）如果出現未按期限足額繳納補償專項資金、交接斷面水質達不到要求、年度水資源保護任務項目完成率達不到75%、轄區流域范圍內發生重大環境污染事件并造成不良影響、自籌資金落實不到位、不按規定使用專項資金等情形，暫緩或不安排補償專項資金補助。
三是補償機制實施效果。10年來，通過流域補償資金的帶動，上游地區共投入資金近50億元，用于500多個整治項目，充分發揮了補償資金在水資源保護中的“四兩撥千斤”作用。根據晉江流域石礱斷面水環境質量自動監測站近5年的監測結果，晉江流域石礱斷面溶解氮、總磷、氨氮等7項指標常年保持在Ⅱ類水質標準以內。晉江、洛陽江上游水質總體良好，基本達到實施流域補償機制的預期效果。
同時，流域補償機制促進上游地區轉變經濟發展方式、優化調整產業結構、加強園區載體建設、推行污染行業進園區，上游地區GDP基本與下游地區保持同一增速水平，基本實現了區域經濟、社會發展可持續。
補償機制存在的不足
雖然流域生態補償機制在協調區域可持續發展方面發揮了巨大作用，但目前也面臨一些瓶頸問題。
從資金的籌集看，資金來源渠道單一。補償資金主要依靠下游市（縣、區）財政轉移支付，企事業單位特別是用水大戶投入、商業銀行優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。
從資金的補助條件看，可能得到補償的項目必須先列入年度實施計劃、完成前期工作、自備不低于總投資額30%以上的配套資金。這在一定程度上制約了上游地區謀劃、生成和實施項目的積極性。
此外，流域生態補償機制最主要的問題是，補償資金僅考慮到上游地區實施水資源保護項目的實際投入，或因水資源保護需要而搬遷或關停并轉項目的實際損失，對于已實施或擬實施的搬遷、關停并轉項目，或因受水資源保護方面的政策制約，上游地區無法引進、上馬項目造成的隱性或潛在利益損失，現有補償機制完全沒有考慮到。
比如，南安縣電鍍企業集體搬遷至下流電鍍集控區，得到了一定的搬遷、建設、安裝費用補償。但外遷后造成當地稅收損失，勞動崗位喪失以及相關企業因運距加長、兩地管理導致的運費及管理成本的增加，卻無法得到相應補償。再比如，上游地區禁止新建化工、電鍍、制革、染料、農藥、印染、釀造、蓄電池、造紙等項目，在一定程度上壓縮了上游地區的經濟發展空間。其中有些行業是某些地區（鄉鎮、街道）的傳統優勢產業和主要經濟增長點，如永春的老醋釀造，南安侖蒼、英都鎮的電鍍，碼頭、詩山鎮的造紙。被禁止后，優勢和經濟增長點受到很大影響。
進一步完善補償機制的建議
首先，科學制定上游地區產業準入條件。按晉江、洛陽江水環境功能分區，合理確定水資源保護目標。在確保水資源保護目標實現的前提下，科學制定上游地區產業準入條件。對現已禁止的化工、電鍍、制革、染料、農藥、印染、釀造、蓄電池、造紙等項目，在經嚴格的環評論證后，不會因項目建設導致環境功能區改變的前提下，允許其在上游非飲用水水源保護區建設。對項目建設后可能造成的污染物增加問題，通過督促當地政府實施相應的水資源保護工程、削減區域內相應的污染物得到平衡。同時，制定并完善相應的環境風險預案，加強對項目建設后的監督管理，杜絕突發性環境事故。通過適當的“放水養魚”方式，建立“在保護中謀發展，以發展促保護”的良好機制，改善上游地區的經濟發展條件，提高當地政府、企業及民間實施水資源保護的積極性和財政支付能力，減輕下游地區資金壓力。
其次，建立水資源保護項目統籌制。由泉州市重點流域水環境綜合整治領導小組根據水資源保護的需要和專項資金籌集情況，牽頭謀劃、生成上游地區年度水資源保護項目，組織開展前期工作，統籌資金安排，再交由項目所在地鄉鎮（街道）或采用代建制等方式推進項目實施。市整治領導小組根據項目的進展情況合理核撥相應的資金。
第三，積極開展多元化補償方式探索。搭建受益地區和生態保護地區政府、企業、民間組織之間的協商平臺，完善支持政策，引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區，流域上游與下游通過自愿協商或者按照市場規則建立橫向補償關系。上游地區實施水資源保護項目減少的污染物排放量，可通過交易平臺或協商的方式轉讓給下游地區、企業，從而把生態保護轉化為實實在在的生產力。鼓勵下游地區、企業通過實施水資源保護取得排污指標。下游地區、企業因經濟發展需要的排污指標，可通過與上游地區協商，通過出資、代建上游地區水資源保護項目獲得相應的水污染物排放指標。各種多元化補償方式，可充分調動各方實施水資源保護的積極性。
第四，加大宣傳力度，提升全社會生態補償意識。應不斷加大地方政府對本行政區域環境質量負責這一法律規定的宣傳力度，促進生態保護區地方政府自覺履行生態建設和環境保護的義務和責任，確保補償資金用于生態保護。加強對“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的環境保護原則的宣傳，使生態保護受益地區積極履行“落實生態保護補償資金”的法律責任，引導全社會樹立生態產品有價、保護生態人人有責的思想，營造珍惜環境、保護生態的好氛圍。
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