探索綠色低碳發展的鎮江模式
聯合國氣候變化大會在“中國角”舉行城市主題日·鎮江邊會。鎮江市委研究室提供
鎮江市委研究室提供
鎮江市委研究室提供
綠水青山掩映中的鎮江。鎮江市委研究室提供
“生態興則文明興、生態衰則文明衰”，“綠水青山也是金山銀山”。黨的十八大以來，習近平總書記就生態文明建設提出一系列新思想、新論斷、新舉措，深刻回答了什么是生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論和實踐問題，為我國走向社會主義生態文明新時代提供了科學指南。
鎮江市是全國首批生態文明先行示范區，也是全國第二批低碳試點城市。2014年12月13日，習近平總書記在江蘇調研時來到鎮江考察，聽取鎮江市低碳城市建設管理工作匯報，觀看我市開發的低碳城市建設管理云平臺演示。他強調，保護生態環境、提高生態文明水平，是轉方式、調結構、上臺階的重要內容。經濟要上臺階，生態文明也要上臺階。我們要下定決心，實現我們對人民的承諾。
在中央新部署新要求的指引下，鎮江立足自身“青山林立、丘陵延綿、水脈縱橫、洲嶼錯落”的獨特稟賦，針對發展中出現的產業結構偏重、污染治理和減排壓力加大等突出問題，鮮明確立“生態領先、特色發展”的戰略路徑，深入開展生態文明建設綜合改革，創新推進低碳城市建設，著力打造以生態為特色、產業為支撐、科技為優勢、文化為靈魂、旅游為帶動、宜居為品質的“生態鎮江”，初步走出了一條富有特色的綠色發展、循環發展、低碳發展之路，一座望得見山、看得見水、記得住鄉愁的現代山水花園城市和文化旅游名城展現出令人向往的新姿。歐盟委員會氣候行動委員赫澤高2014年4月考察鎮江時“點贊”，“會把鎮江的低碳發展探索和對鎮江的良好印象帶回歐洲，與大家分享”。2015年，在洛杉磯召開的中美氣候領導峰會和在巴黎召開的聯合國氣候變化大會上，鎮江代表中國低碳試點城市應邀出席，一展“低碳之道”，得到與會人員高度評價。中國氣候變化事務特別代表解振華多次提到鎮江，認為鎮江是目前低碳建設做得最好的試點城市之一。聯合國城市與氣候變化特使布隆伯格說：“鎮江在低碳建設上取得了巨大進展，如果其他城市都能像鎮江一樣作出努力，那么我們的未來將會完全不同。”
鎮江是如何探索和推動低碳發展的？最近我們做了深入調查研究，對幾年來的試點實踐進行梳理總結，形成了一些新的認識和思考。
1、“三個率先”
——從關鍵點切入，先行先試，打開低碳發展新天地
1.突出目標引領，率先提出2020年達到碳排放峰值目標。碳峰值包含峰值測算、路徑分析和行動舉措三大部分，是建設低碳城市的關鍵指標和“牛鼻子”。鎮江綜合考慮人口、GDP、產業結構、能源結構等因素，在碳平臺的數據支持下，建立城市碳排放變化趨勢模型，對基準情景、強減排情景、產業結構強減排、能源結構強減排等四種情景進行研究。經測算，正常情況下鎮江將在2039年左右達到碳排放峰值，但通過大幅度調整優化產業結構，在強減排的情況下，2020年有望實現碳排放峰值目標。基于這一分析研究，鎮江于2013年在全國42個低碳試點城市中率先提出2020年左右實現碳排放峰值，這一目標比全國提前了10年。圍繞“率先達峰”的目標，鎮江研究確定并嚴格落實產業發展“負面清單”，大力實施碳排放預算管理制度，建立健全評估、考核等配套措施，扎實抓好產業升級、節能減排等關鍵環節，形成了強有力的低碳發展倒逼機制。2011-2015年，單位GDP二氧化碳排放累計下降29.1%，單位GDP能耗累計下降23.78%，單位GDP主要污染物排放累計下降21.9%，碳排放強度累計下降24.09%，各項約束性指標均提前超額完成“十二五”目標任務。
2.堅持規劃先行，率先規劃實施主體功能區制度。2013年，鎮江在江蘇省率先編制出臺主體功能區規劃，并選取句容市開展“多規合一”試點，綜合考慮資源稟賦、環境容量、承載能力等因素，以鄉鎮（街道）為基礎，把全市劃分為優化開發、重點開發、適度開發、生態平衡四大區域，4121個1000×1000米的基本空間單元，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局。在產業布局上，按照規劃面積、四至邊界、主導產業、發展目標、推進機制等“五個明確”的要求，規劃建設30個現代農業產業園區、20個先進制造業特色園區和30個現代服務業集聚區，推動產業集中集聚集約發展。在生態布局上，編制生態紅線區域保護規劃，劃定總面積近860平方公里的省級及市級生態紅線區域71個，力爭到2020年，將建設空間控制在28%左右，生態空間和農業空間保持在70%以上，加快實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。在制度保障上，配套出臺產業準入、環境準入、規劃引導、財政支持、土地管理、分類考核等6個政策文件，建立有差異的評價體系，將主體功能區制度細化落實到基層。設立市生態補償專項基金，專項用于生態修復、環境損害等生態補償。目前，全市專項基金總額為每年3.1億元左右，各轄市區也相應設立本級的生態補償“資金池”，有效調節了生態保護利益相關者之間的利益關系。
3.著力夯實基礎，率先飄起全國首朵“生態云”。自2013年以來，鎮江綜合運用云計算、物聯網、智能分析（BI）、地理信息系統（GIS）等先進的信息化技術，在全國首創開發運營低碳城市建設管理云平臺。2015年，在云平臺的基礎上，進一步整合國土、環境、資源、產業、節能、減排、降碳等數據資源，打造上線全國第一朵“生態云”。通過建立數據、管理、服務、交易、查詢5個中心，形成面向政府、企業、社會的虛擬化網絡服務中心，實現全市重點污染企業以及重要的水體和山體、大氣等實時在線監測，全面、直觀反映生態資源和環境承載，建立起生態文明建設目標、過程、項目、重點領域管理體系。以云平臺為核心，扎實推進“四碳創新”。第一，產業碳轉型，緊扣“三個變”。一是變“散”為“聚”，建設優質園區。2015年，三大類園區銷售和產值占全市比重分別達到70%、60%、50%，產業集中度加快提升。二是變“低”為“高”，優化產業結構。堅持“調高調優調輕調綠”，改造升級傳統產業，大力發展高端裝備制造、新材料等六大低碳型戰略性新興產業。2015年，全市新興產業銷售收入3927億元，同比增長10.4%，占全市工業銷售比重46%。服務業增加值占GDP比重46.9%，同比提高1.8個百分點。三是變“廢”為“寶”，發展循環經濟。在江蘇省率先實現省級以上園區循環化改造全覆蓋，其中鎮江新區被列為首批國家級循環化改造試點。2015年，工業領域實現減排二氧化碳約240萬噸，占全市減碳量的95.6%。第二，項目碳評估，構建“防火墻”。制定實施固定資產投資項目碳排放影響評估制度，從源頭上控制高耗能、高污染、高碳排放項目。碳評估由政府公共財政買單，在能評和環評的基礎上，從低碳的角度綜合評價項目的合理性和先進性。紅燈否決、黃燈補償、綠燈放行，直觀的碳評估制度逐步構建起了產業低碳發展的“防火墻”。第三，區域碳考核，用好“指揮棒”。以縣域為單位，實施碳排放總量和強度的雙控考核。運用碳峰值倒逼機制，兼顧各地歷史排放量和實際減排能力，研究制定差異化碳排放目標任務，并將考核結果納入年度黨政目標績效管理體系。在全國率先出臺并試行部門和企業兩個層面的碳統計方法制度，為碳考核奠定法治基礎。第四，企業碳管理，實現“精細化”。通過碳平臺對48家重點碳排放企業實施碳資產管理，在線監控企業煤、電、油、氣消耗及生產過程碳排放，開展碳直報工作，為企業搭建碳資產管理系統，引導企業實施節能降碳精細化管理，并為政府調控、公眾咨詢、社會監督提供服務。
低碳發展的先行探索，不僅有力促進了鎮江生態文明建設和發展方式的轉變，而且成為提升城市影響力、擴大對外開放的重要載體，先后兩次走上國際舞臺。2015年9月，在第一屆中美氣候領導峰會上，鎮江與美國加州簽訂《關于加強低碳發展合作戰略備忘錄》《關于加強低碳發展合作行動計劃》，與世界銀行、IBM、世界自然基金會、德國GIZ等機構建立了良好的合作關系。2015年12月，鎮江再次作為中國唯一的城市代表，赴法國巴黎參加第21屆聯合國氣候大會并舉行“城市主題日·鎮江”邊會，向世界介紹鎮江低碳城市建設的實踐和經驗，展示中國城市應對氣候變化的探索和貢獻。
2、“三個機制”
——以問題為導向，干在實處，讓低碳發展可觀可感
低碳發展是一項全新事業，主要面臨三大問題：一是沒有現成的法規和可實施的制度可以借鑒，涉及國家層面的頂層制度設計以及法律和政策仍然不夠協調配套。二是干部群眾對低碳發展的認識有待加強，工作推進中存在的目標先進性不夠、制度創新積極性不高、基礎與能力建設不足等問題仍未有效解決。三是低碳城市建設是一個長期過程，把目標和藍圖變為現實，關鍵是要下大力氣、用實招硬招調整優化現有的產業結構和能源結構，解決人民群眾反映強烈的突出問題。在實踐中我們感到，三大問題當中，地方黨委政府完全可以在后兩個問題上大有作為。在試點實踐中，鎮江著重建立健全了三個機制：
1.頂層推動和項目化推進機制。構建市生態文明建設委員會框架，推進生態文明建設辦公室實體化運作。調整優化國民經濟和社會發展指標體系，增加“三集”園區產值收入占比、戰略性新型產業收入占比、落后產能淘汰率、空氣質量、城鎮綠化覆蓋率等生態指標，加大服務業、文化產業、單位GDP能耗、污染排放等指標權重，切實發揮綠色考核的導向作用。層層簽訂生態文明建設責任狀，制定出臺推進生態文明建設綜合改革的實施意見、建設重點任務實施方案，以及法治保障、工作紀律保障、問責辦法等一系列政策舉措，有力促進低碳發展責任落實。全面實施優化空間布局、發展低碳產業、構建低碳生產模式、碳匯建設、低碳建筑、低碳能源、低碳交通、低碳能力建設、構建低碳生活方式等“九大行動”。2013至2015年，每年分別確定低碳“九大行動”細化任務102項、126項、120項，并將任務分解納入年度黨政目標管理考核體系，確保各項工作有條不紊扎實展開。低碳“九大行動”實施兩年，隨著一個個具體項目的推進落實，一幅藍天白云、綠水青山的美麗畫卷逐步鋪展開來。
2.試點示范機制。在工業和交通運輸企業、景區、機關、學校、小區、村莊等碳排放及碳匯建設七大領域，選擇165家單位開展低碳試點工作；在低碳產業、低碳生產模式、碳匯建設、低碳建筑、低碳能源、低碳交通、低碳能力建設等七大領域，選擇25個典型項目作為低碳示范項目重點推進。積極開展低碳景區、低碳小區、低碳學校、低碳機關、低碳村莊等低碳試點創建標準研究，逐步建立低碳試點標準體系，并按此標準對低碳試點單位進行考核評估。突出培育三大亮點：一是啟動生態新城建設。2014年，規劃面積110平方公里的鎮江生態新城（官塘低碳新城）被納入國家發改委組織編制的《國家應對氣候變化規劃（2014－2020年）》中所列6個試點項目之一，同時被納入全國首批13個APEC低碳發展城鎮推廣入庫項目之一。重點抓好可再生能源、綠色建筑、碳匯、低沖擊開發雨水收集處理、綠道慢行系統、智慧管理等六大工程，打造新型低碳示范城區。二是研究規劃“零碳”示范區。初步選擇揚中市、世業洲、江心洲等3個縣域和鄉鎮作為“零碳”示范區的試點區域。三是著力培育低碳園區。搶抓中瑞簽署自貿協定的重大機遇，規劃建設20平方公里的中瑞鎮江生態產業園。加快推進低碳高校園區、科技新城低碳園區、南山創意產業園等重點載體的建設。
3.共建共享機制。注重順應群眾期待，弘揚生態文化，充分調動各行各業參與低碳城市建設的積極性主動性。堅持全方位宣傳，讓低碳“入腦入心”。依托新聞媒體、政府性網絡媒體、“全國低碳日”活動等平臺，加強低碳典型案例、技術和政策的宣傳。在地方主流網絡媒體設置低碳城市建設專欄，建立“美麗鎮江·低碳城市”新浪微博，每周發送低碳手機報。在市區重要地段、全市黨政機關和企事業單位電子屏、公交車車身、重要路口行人遮陽篷等投放低碳公益廣告。搭建多層次載體，讓低碳“落地生根”。開展“低碳教育進課堂”“地球熄燈一小時”“低碳生活進我家”等各種形式的低碳體驗活動，建設生態文明教育基地，推進生態村創建，積極創建國家級公共節能機構。這一系列舉措，推動形成了全社會支持低碳建設、共推低碳發展、共享低碳成果的生動局面。廣大市民也真切感受到了環境質量明顯改善：出行更低碳了，共投放清潔能源公交車350輛、LNG長途客車157輛，實現CNG出租車100%全覆蓋，投放公共自行車12470輛，公共交通出行分擔率達到23.5%；天空更藍了，2015年空氣質量良好以上天數為255天，占全年70%，PM2.5濃度降低9%；大地更綠了，“十二五”期間累計造林面積21.5萬畝，林木覆蓋率達26.5%；河水更清了，城市河道黑臭現象基本消除，地表水好于Ⅲ類水質的比例達到75.8%。
3、“三個創新”
——面向未來探路，持續努力，創造低碳發展高效益
“為全國發展探路”，是習近平總書記對江蘇發展提出的更高要求，也是對鎮江低碳發展寄予的厚望。“十三五”已經開局，鎮江要以創新理念繼續深入推進低碳城市建設試點工作，將堅定走好“生態領先、特色發展”的戰略路徑，始終堅持“國內領先、國際一流”的目標定位，更高水平推動低碳發展，打造更多特色和亮點，加快建設清新秀麗、富有特色的“強富美高”新鎮江，為國內外低碳城市建設奉獻更多可復制可推廣的“鎮江經驗”。具體目標和工作重點如下：
1.深化“四碳”創新。以“生態云”為核心，加大力度抓好資源整合，著力提升數據分析比對、綜合研判和實踐轉化能力；以碳排放達峰路徑探索、碳評估導向效能提升、碳考核指揮棒作用發揮、碳資產管理成效增強為重點，深入推進產業碳轉型、項目碳評估、區域碳考核、企業碳管理，進一步打造鎮江低碳建設的突出亮點和優勢品牌。針對產業結構偏重、化石能源消耗占比較高的現狀，著力做強先進制造業、做大現代服務業、做精生態農業，加快提高產業集中度和資源集約度，構建綠色產業體系。遵循“減量化、再利用、再循環”原則，統籌抓好工業節能減排、園區循環化改造、大氣污染防治、發展可再生能源和清潔能源、增加森林碳匯等重點任務，確保實現“能源消費總量和能耗強度下降雙控”的目標。
2.深化制度創新。深入推進生態文明建設綜合改革，圍繞“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”完善創新低碳發展制度。一是全面落實并剛性執行主體功能區制度，以此為“龍頭”優化全市生產力布局和城鎮體系，有效遏制無序開發、重復分散、浪費資源等問題。二是堅持以市場化機制推進低碳建設，推動碳排放權交易、設立低碳發展基金、發展低碳“互聯網+”、實施合同能源管理。三是積極穩妥探索低碳發展地方立法，堅持立法引領和執法規范雙管齊下，加強重點領域、重點行業、重點企業的碳排放管理，保障低碳城市建設在法治化軌道上行穩致遠。
3.深化模式創新。更加注重精準發力，強化項目化推進，扎扎實實抓好與群眾生活密切相關的低碳交通、低碳建筑、低碳生活等低碳行動，不斷提升群眾獲得感和滿意度。更加注重典型引路，在全力打造生態新城等重大亮點的基礎上，圍繞新能源、新技術應用、高端裝備制造、新材料、智慧城市建設等，積極謀劃推進一批碳減排潛力大、投資強度高、帶動效益好的典型樣板工程，以點帶面放大示范效應、促進整體提升。更加注重開放合作，拓展中美氣候峰會、聯合國巴黎氣候峰會成果，在低碳技術、低碳能源、低碳交通等領域加強國際交流合作，吸收借鑒國外的好做法、好經驗，因地制宜轉化成低碳建設的新模式。
（作者系中共鎮江市委書記）
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