上海生活垃圾處理PPP實踐 需要重視哪些問題？
目前，上海采用公開招標方式實施特許經營的設施8座，邀標的1座，直接委托的2座。據初步統計，上述已投入正常運行的8座垃圾處理設施實際處理量達到15800噸/日，占上海全市生活垃圾日處理能力的82%，基本形成了以PPP為主的投資建設運營模式。
生活垃圾處理是城市運行管理一項重要公共服務，也是一項關系民生的基礎性公益事業。作為一個人口規模達2500萬、城市化率達90%的特大型城市，上海為了加強城市的生活垃圾的處置能力，提高市容環衛服務水平，在過去的20多年里，陸續將大型環衛設施的建設運營權公開招標，吸引社會投資運營，減輕了政府的財政支出壓力，對保障城市正常運轉發揮重要作用。同時，也有不少問題值得國內其他城市的管理者、社會投資人去吸取教訓。國家部委在相關政策完善時，也需要重視這些問題的解決。
一、現狀：基本形成了以PPP為主的投資建設運營模式
據初步統計，截至2014年底，上海通過采用特許經營形式，先后吸引社會資本開工建設垃圾焚燒廠、填埋場、綜合處理廠等生活垃圾處理設施11座，處理能力12945噸/日。其中，已建成投入正常運營的焚燒廠3座(共計3395噸/日)、填埋場2座(共計5200噸/日)、綜合處理廠4座(共計3050噸/日)。有2座綜合處理廠(共計1300噸/日)建設處于停滯狀態，有1座已建成的處理設施被提前解除特許經營權。
采用公開招標方式實施特許經營的設施8座，邀標的1座，直接委托的2座。據初步統計，上述已投入正常運行的8座垃圾處理設施實際處理量達到15800噸/日，占上海全市生活垃圾日處理能力的82%，基本形成了以PPP為主的投資建設運營模式。
二、主要做法：強化“四個注重”
一是注重項目投資的前期工作。在進行生活垃圾特許經營招投標前，一般由生活垃圾主管部門或區縣政府組織編制項目建議書，完成項目立項審批手續后組織特許招標。也有個別項目建成后再行特許運營招標。在項目用地上，一般采用劃撥的方式，個別項目采用國有企業根據評估價格以土地入股方式參與特許企業投資。在對社會資本的資格預審上，主要考慮潛在投標者投資建設運營同類項目的業績情況，企業資金力量、技術力量、管理能力等綜合因素確定，防止超低價惡意中標，擾亂正常的市場秩序。
二是注重建立靈活的價費調整機制，不搞一刀切。由于垃圾處置設施規模、工藝技術路線、環保標準要求、特許經營期限以及配套設施條件等存在差異，各設施生活垃圾處理政府補貼單價差異比較明顯。因此，上海對不同的垃圾處理特許經營項目，其價格調整機制不同。比如江橋和老港特許協議就采用不同的辦法。老港四期根據全國商品零售價格指數和全國工業品出廠價格總指數設定調價公式，由項目公司每年提出調價申請，行業主管部門審批;而江橋垃圾處理廠則采用不定期談判的方式，來進行價費調整。
三是注重績效考核，優質優價。上海市、區綠化市容管理部門組織對市屬、區屬處置設施進行運營監管，監管結果作為垃圾處理費結算的依據。如達不到基本的運營質量要求，將適當進行扣罰。同時，上海將生活垃圾處理費納入各區財政預算，對社會資本投資建設的、且正常運營的垃圾處理設施，未出現拖欠垃圾處理費的現象。
四是注重加強特許經營監管。上海生活垃圾處理自實施特許經營以來，積極探索特許經營監管，不斷完善相關制度建設，逐步形成了市、區兩級監管體系。對江橋焚燒廠、老港填埋場等市屬設施，由上海市綠化市容局所屬的廢棄物管理處實施運營監管;對各區處置設施，由區綠化市容局組織實施運營監管，上海市綠化市容局加強指導。2012年10月，上海市綠化市容局印發了《上海市生活垃圾中轉處置設施運營監管辦法》，進一步明確監管職責分工，監管內容，監管形式以及具體監管細則。
三、問題：這些問題PPP須重視
一是投資規模失控問題。對于投資、建設、運營一體化的特許經營(PPP)項目，一旦招標確定特許經營者，項目就交由特許經營者實施，負責項目的融資、建設和運營。由于各種各樣的原因，在項目建設過程中，存在投資規模失控的風險。如上海普陀佰瑪士項目，初設批復投資2.9億元人民幣，自2005年12月開工建設，已基本完成土建工程和大部分設備安裝工程，發電上網部分的土建以及設備與設備連接尚未完成。目前，已簽訂工程、設備合同3.8億，已付款2.8億元。將來如果全部建成，還需要再投入1億元，總投資將達到4.8億元左右，嚴重超出當初的投資預算，由此將導致垃圾補貼單價大幅上漲。弘鯤點評：出現投資失控的問題，與當初雙方的權利義務、風險分擔在合同中沒有約定清楚也不無關系。
二是建設工期延長問題。雖然特許經營協議明確了建設周期、特許經營期限等，但由于工藝技術的成熟度、企業融資等因素，往往導致建設工期延長，影響區域生活垃圾處理。如寶山神工項目，自2003年底簽訂BOO協議，隨后多次調整工藝，補辦相關規劃、環評等手續，至今該項目仍然處于停滯狀態。其他如松江、青浦、普陀綜合處理廠也存在建設工期延長的現象。弘鯤點評：技術不成熟項目，物有所不值，一般不適合搞PPP。
三是價格調整不科學問題。垃圾處理實施特許經營，必然涉及到企業投入的回報問題。在垃圾處理項目運營過程中，由于原材料如燃油價格變動，必然導致企業運營成本的變化。目前，對特許經營項目的定價機制或者價格監審機制尚未建立。而垃圾處理設施一旦建成，在特定區域就具有獨占性，同時垃圾處理設施運營具有不可間斷的特點，特許經營者某種程度上掌握了價格調整的主動權，垃圾處理結算價格的調整往往占用大量管理資源。弘鯤點評：多數PPP項目，不管是國資資本還是民營資本投資建設，都是涉及到壟斷經營問題，如果政府對其服務的價格進行監管，最終損害的是社會公眾的利益。但目前的價格調整和價格監管機制還不夠玩善。
四是社會責任及環境外部性問題。特許經營者主要任務在于將生活垃圾處理設施建設好、運營好。但垃圾處理設施作為環境敏感設施，即使達標運行，客觀上對周邊環境也可能存在一定的影響。從實踐來看，特許經營者主要關注廠界內的運營管理，由于惡臭等影響造成的環境外部性問題往往又成為政府管理部門的責任。弘鯤點評：這個問題與我國的相關環保標準低不無關系，這些標準已經落后于人們的生活水平要求，必須盡快提高，不然今后相關垃圾處理設施很難落地。
四、啟示與建議
一是要審慎決策，公開透明。生活垃圾處理是保障城市安全運行的重要保障工作之一，政府管理部門應統籌考慮區域生活垃圾處置需求、市場環境、管理能力等，充分論證，審慎決策，通過方案審定、公平招標、項目評審等環節的審核，提高項目運行的可靠性。
二是要完善制度，保障雙方權益。應結合生活垃圾處理特許經營實踐，在土地歸屬、資產歸屬、價格調整機制、企業股東變更、溢價轉讓、社會責任、環境外部性問題等方面進一步完善制度規范，通過特許經營協議進一步明確雙方權利義務，促進生活垃圾特許經營活動有效有序展開。
三是要強化監管，實現物有所值。建立健全生活垃圾處理監管體系，整合市容環衛、環保等資源，注重監管能力建設和監管隊伍建設，強化特許經營監管，既保障生活垃圾處理設施達標運行，又保障政府服務采購物有所值。
四是建立應急機制，維護公共利益。政府和社會資本雙方，應盡可能將風險進行合理分擔，將其對項目造成的影響減小到最少。在突發事件發生后，應及時啟動應急預案，最大限度保證城市生活垃圾處理設施的平穩運行。
五、結束語
城市生活垃圾的處理，作為一種公益性的公共物品，可以由公共部門來承擔，也可以由私人部門來承擔。生活垃圾處理市場化，實際上是垃圾處理公共生產的方式變化，并不解除或者轉移政府對垃圾處理的責任。實施特許經營，有利于解決政府短期投入問題，有利于引進先進的技術和管理理念，提升城市生活垃圾處理水平。對政府而言，實施特許經營意味著對生活垃圾管理模式的調整，需要強化契約意識，通過經濟、法律、技術等手段加強管理，相關政府部門在對特許經營制度的認識、配套制度建設、管理能力以及可能存在的風險判斷等方面還存在不足，這些都是其今后亟待加強的地方。同時，城市生活垃圾處理設施的建設又非常敏感，在項目選址上極易引發社會穩定風險，社會資本投資也要謹慎對待，充分評估投資的風險。很多項目由于選址問題，遲遲落不了地，社會投資人損失慘重。
作者簡介：現任上海弘鯤咨詢公司董事長，上海理工大學工學碩士、復旦大學金融專業經濟學碩士。曾任職于上海市科學研究所、上海市發展戰略研究所、上海市發展和改革委員會、中國投資咨詢有限責任公司(研究總監)兼中咨華蓋投資管理(上海)公司(董事)。先后在各類學術期刊、媒體上發表文章上百篇，參與和獨立承擔的研究與咨詢項目近50余個。在PPP(特許經營)、投資咨詢與管理、誠信體系建設、宏觀政策分析、園區規劃與開發策略、產業發展、公共政策等領域具有豐富的研究、咨詢和實操經驗。
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