散煤治理難在綜合施治
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據環保部門調查，我國北方地區農村居民戶均用煤量為1~4噸/年，按此估算，全國農村原煤散燒量每年近兩億噸。這些散煤每燃燒1噸所產生的大氣污染物排放量，相當于等量電煤的15倍以上。原煤散燒成為秋冬季污染的重要來源。抓住散煤燃燒污染控制，就是抓住了冬季大氣污染防治的“牛鼻子”。
◆本報記者邢飛龍
今年入冬以來，霧霾來了又散，散了又來。今冬明春的空氣環境質量，成為人們關注的話題之一。引發霧霾的“元兇”有誰？治理霧霾該抓哪些重點？面對為數眾多的工業企業和采暖季的到來，公眾的目光逐漸聚焦到大大小小鍋爐的一種“口糧”和農村居民取暖的主要能源上：散煤。
面對2015年入冬至今年年初的重污染天氣，專家就明確指出，燃煤散燒排放是造成重污染天氣的重要原因之一，有些城市在某些時段甚至超過機動車、工業等排放源成為首要污染源。
時隔近一年，燃煤散燒依然沒能從霧霾“元兇”的名單上徹底消失。散煤燃燒，成了治理霧霾不折不扣的“硬骨頭”。
秋冬季重污染，燃煤散燒貢獻大
據不完全統計，我國煤炭集中利用率不足50%，大量燃煤分散在中小鍋爐及農村取暖鍋爐，這些燃煤鍋爐幾乎沒有采取任何污染控制措施。據環保部門調查顯示，北方地區農村居民戶均用煤量為1~4噸/年，按這個水平估算，全國農村原煤散燒量近兩億噸。這些散煤每燃燒1噸所產生的大氣污染物排放量，相當于等量電煤的15倍以上。
環境保護部副部長趙英民曾指出，燃煤散燒對重污染天氣貢獻巨大。而作為大氣污染重災區的京津冀地區，每年的散燒燃煤量占煤炭使用總量的10%，但對污染物排放量的貢獻卻達到了50%。“抓住燃煤散燒污染控制就是抓住冬季大氣污染防治的‘牛鼻子’。”趙英民在此前召開的京津冀區域燃煤散燒污染控制與管理技術交流會上表示。
“我國農村采暖用煤兩億多噸，如果考慮城中村、城鄉結合部的采暖用煤，煤炭消費量驚人。這些煤炭沒有任何環保措施，數量大、質量差。” 中國環境科學研究院大氣環境首席科學家柴發合表示。
事實上，2015年北京燃煤的年消耗量在1200萬噸左右，其中常年運行的發電和工業生產消耗440萬噸燃煤。也就是說，北京每年消耗的燃煤有2/3是用于冬季取暖。而這近800萬噸的燃煤中，有近一半是被城鄉結合部和農村地區的平房居民散燒煤消耗的。
雖然北京市城六區已經全面淘汰了燃煤鍋爐，但在占北京市行政區域面積92%的遠郊區縣，冬季取暖依然以散燒煤為主。這些散燒煤在采暖季所排放的污染物，相當于北京仍有30座大型燃煤電廠同時運轉。更令人憂心的是，這近400萬噸散煤中，還有22%屬于劣質煙煤，其污染物排放量更高，對人體的危害也更大。抽查顯示北京及周邊地區煤炭達不到質量標準的比例達20%以上。
環境保護部組織的專家組曾提出，燃煤是華北區域污染的第一大來源。北京市環保監測中心也明確表示，每次秋冬季重污染，燃煤都是整個區域最大的貢獻者。
治理散煤，各地認識統一頻頻出招
為了治理日益突出的散煤污染問題，各地一直都在努力想辦法，用手段。
壓減替代并舉。北京市目前已完成了東城區、西城區30余萬戶居民采暖清潔化和城六區5萬余蒸噸鍋爐“煤改氣”工程，基本實現了核心區無煤化和城六區無燃煤鍋爐。
天津市要求到2017年年底散煤清潔化替代率要達到90%。截至目前，天津市已完成對中心城區、濱海新區核心區機關企事業單位及餐飲企業炊事用煤的液化石油氣替代。
河北省廊坊市按照《河北省燃煤鍋爐治理實施方案》的要求，以“煤改氣”、“煤改電”等方式，淘汰10蒸噸以下燃煤鍋爐3097臺、5653蒸噸，實現削減燃煤200多萬噸。此外，廊坊市還對主城區29個供熱站，66臺20蒸噸及以上幾種供熱鍋爐，采用第三方治理的方式，全部完成提標改造，實現超低排放。
城市農村并重。按照北京市的總體部署，北京將把朝陽、海淀、豐臺、石景山、房山、大興、順義、昌平8區六環路外延1公里內所有村莊，納入下一階段減煤換煤工程重點，與《京津冀協同發展規劃綱要》合拍同步。根據北京市農委的統計數據，截至2015年底，北京市農村地區“減煤換煤”任務已經完成90%，共壓減散煤近400萬噸，涉及133萬戶農村家庭。
天津市武清區農村則對散煤治理進行公開招標，10月底前完成配送任務；商業活動散煤治理完成165家，治理完成率81.7%；城區16家機關事業單位小鍋爐改電、改氣已全面推開。
河北省廊坊市目前已經全面管控城中村與農村散煤污染，全部完成劣質散煤替代。廊坊市環保局副局長李春元告訴記者，廊坊市目前已實現農村散煤壓減替代190萬噸、推廣高效清潔燃燒爐具10萬臺。
補貼打擊并施。北京市出臺補貼政策，按每噸200元給予財政補貼，各區也相繼出臺配套補貼辦法，來降低優質型煤價格。去年，各區縣進一步加大了補貼力度，如懷柔區在無煙煤補貼價格每噸600元基礎上，各個鄉鎮又補貼30~50元，群眾買到優質煤的價格在每噸530元左右，使優質煤與劣質散煤相比在價格上有了優勢。在爐具補貼方面，北京制定了燃煤爐具市、區、農戶各承擔1/3的標準。一些區縣為加大爐具更換力度，還增加了爐具補貼。通州、昌平、海淀由市區財政補貼2/3提高到90%。懷柔對農村住戶在補貼80%、最高不超過2200元的基礎上，各鄉鎮每臺又補助400元。
河北省保定市明確，今年要推廣型煤爐具6萬臺，推廣高效清潔燃燒爐具28萬臺。同時為打擊劣質散煤流入農戶，嚴控居民和小企業購買使用劣質燃煤，北京市印發了《北京市農村地區劣質民用燃煤治理工作方案》。
五重挑戰，阻礙散煤治理連片燎原
“當前我國的散煤治理已經有了星星之火，但是尚未形成燎原之勢。”國務院參事室特約研究員、國家能源局原局長吳吟曾表示。
燃煤散燒理應全面禁止，但事實上卻屢禁不絕。“推廣清潔型煤的困難和阻力遠遠超出了預期。”河北省發改委經濟運行調節局副局長黃濤表示，2014年和2015年，整個河北省只完成了推廣計劃的25.8%和29.5%。
面對頑固的散煤問題，各地出臺的政策和措施就像“大炮打蚊子”，始終難以將散煤污染連根拔起。
在吳吟看來，職責體系不完善、技術規范和標準體系不健全、民用型煤供應體系不完善、監管難度大、政府補貼不到位這五大難題則是造成眼下散煤困境的主要原因。
據了解，散煤治理目前涉及政府組成部門十余家，任務涉及能源結構調整、優質煤炭取代、煤炭質量監管、政策資金支持和價格政策等，“九龍治水”的局面一時難以打破。
而在技術標準方面，民用爐具污染物排放限定標準、居民燃煤排放和能效檢測標準等方面都還存在空缺。
《中國采暖爐具行業發展報告2016》指出，截至2015年，全國仍有超過1/3的用戶使用自制采暖設施。從商品化爐具用戶匯總情況看，除了京津冀等少數地區外，大部分地區的用戶還在使用低廉、劣質采暖爐具，這一比例甚至高達77%。
同時，一些地方在推廣使用無煙煤、潔凈型煤、生物質成型燃料等清潔能源時，也在大力推廣節能環保爐具項目，但由于爐具與燃料屬于兩個行業和市場范疇，各地的潔凈型煤質量和標準不統一，導致爐具與燃料不匹配。
事實上，民用型煤的供應體系也并不樂觀。我國無煙煤儲量和產量約占總量的10%。除去用作工業原料以及含硫量高難以應用的以外，剩余的無煙煤在數量上難以滿足替代煙煤的需要。而且民用型煤生產布點較分散，不適應工業化、大規模生產和現代化物流配送要求。
此外，價格因素也是導致散煤屢禁不止的重要因素之一。“一是資金補貼少，型煤價格高，民眾難以接受；二是散煤入境渠道多，消費網點多，治理難度大，市場難以管控。”黃濤表示，河北地區市場散煤價格大致在每噸300元～500元，潔凈型煤價格每噸在800元～900元，河北的補貼力度為每噸200元～300元，補貼之后的型煤價格還是遠遠高于散煤的市場價。“河北省已無力提供更高額的補貼。”在價格優勢的推動下，“劣幣驅逐良幣”現象明顯。
一系列的不利因素最終造成對散煤監管難度大。“政府把清潔煤供應到用戶，卻沒有杜絕其他劣質煤進入這個地區，最后就有些人拿優質煤去換了錢，而自己仍然燒劣質煤。”石家莊一位政府工作人員表示。
根治頑疾，需減量替代、部門協同、專業服務
“減量替代是解決散煤燃燒污染的根本舉措。”環境保護部大氣環境管理司司長劉炳江曾表示，“主要通過以氣代煤、以電代煤、集中供熱替代，以及使用地源熱泵、太陽能等清潔能源替代散煤，這也是發達國家走過的道路。”他認為，由于散煤量大面廣，減量替代成本高、任務重，且農村地區能源基礎設施薄弱，綜合考慮當前經濟社會條件，對暫不具備清潔能源替代的地區，可采取優質煤替換、配套使用節能環保爐具等過渡性措施，通過使用優質型煤、民用焦炭等替代劣質散煤，減少污染排放。
在替代劣質散煤方面，國家發改委印發了《京津冀地區散煤清潔化治理工作方案》，提出清潔煤使用的量化任務要求。北京、天津、河北等地均制定了民用煤質量標準，要求民用煤硫分不高于0.4%，并對不同煤種的揮發分、灰分限值作出規定。
面對散煤治理的困境，華北電力大學經濟與管理學院教授羅國亮認為，農村能源清潔開發利用問題既關系到能源發展和環境保護，也關系到農村能源公平。它對農村傳統的能源生產消費方式提出了挑戰，現實要求由“粗放的供給滿足增長過快的需求”，轉變為“由科學的供給滿足合理的需求”，推進能源消費革命是解決這一問題的重要路徑。
對于當前散煤治理過程中的“九龍治水”現象，吳吟認為，應建立由能源或者煤炭行業主管部門牽頭、有關部門參加的全國民用散煤治理協調小組，出臺散煤治理意見，統籌指導全國散煤治理工作，做好頂層設計和路線圖。
針對潔凈煤的生產，有專家表示，要鼓勵大型煤企進入散煤治理領域，發展低階煤提質，大規模型煤生產、運輸及配送、“好煤配好爐”、專業化服務等一條龍服務。避免小作坊式的粗放式生產，維護市場的良好秩序。
而在民用燃煤及爐具標準化管理體系方面，記者了解到，目前北京、天津、河北、內蒙古已經發布了當地的民用煤地方標準。陜西、山西、新疆根據當地的資源條件、環保要求，也都相繼出臺了地方標準。
域外視野
■美國
改變煤炭使用結構
美國的煤炭消費量在近半個世紀以來增長了約1倍，但其煤炭的使用結構卻發生了很大程度的變化，煤炭消費更加向規模較大、治污設施完善的大型電廠機組集中，民用消費比例逐漸降低。
在20世紀中葉，工業是美國最大的煤炭消費部門，其煤炭消費量超過全美國的40%；而用于發電的煤炭不到全美國煤炭消費量的20%；其他的煤炭分散用于民用、商業和交通等部門。到2010年，美國用于工業的煤炭量在1950年基礎上減少了2/3；民用煤炭消費減少了99%，商業部門的煤炭消費減 少了95%，用于交通部門的煤炭消費設備（如蒸汽機車）已經全部淘汰。與此同時，用于電力部門的煤炭消費量增長了超過10倍。美國電力部門的燃煤消費量在全社會的煤炭消費量比例在2010年超過了93%。
■英國倫敦
實施散煤清潔化改造
發達國家在治理大氣污染的過程中，一項重要的措施就是散煤的清潔化改造。英國倫敦自 1956年《清潔空氣法》（1968年修訂）頒布實施以來，要求居民、 商業和工業部門燃用的煤炭改為天然氣和電力。
經過13年的努力， 到1969年，50%的大倫敦區建成了無煤區， 顆粒物濃度由1956年的280微克/立方米下降到 50微克/立方米，二氧化硫濃度由320微克/立方米降到125微克/立方米。
■加拿大
逐步淘汰燃煤發電
加拿大聯邦政府目前正在加快計劃，準備在2030年以前逐步淘汰燃煤發電。
據介紹，加拿大目前有 80% 的電力來自清潔能源，加拿大的目標是到2030年使 90% 的電力來自綠色能源。目前加拿大已經有4個省份（阿爾伯塔省、薩斯喀徹溫省、新斯科舍省和新不倫瑞克省）就減少用煤發電設立了“時間表”，包含通過采取新技巧或封閉燃煤電廠來達到目標，而聯邦政府的方案則更進了一步，聯邦政府的籌劃相當于馬路上減少130萬輛汽車。
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