455號文能否再添一把火？
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●《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（455號文）中，“全面實施”的方式需要以尊重市場選擇和契約精神為前提，要鼓勵和引導市場需求，但不能只強調政府行政干預手段，從而形成以行政強制手段推行所謂市場化的悖論
◆丁麗
污水和垃圾處理領域是最早推動市場化改革和成效最顯著的領域之一。從特許經營發展至今，這些領域的市場化模式進一步聚焦于PPP。
環境保護部、財政部、住建部、農業部等4部委近日聯合發布了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建［2017］455號），引發了市場對污水和垃圾處理領域的新一輪關注熱潮。
《通知》開宗明義地提出，“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，有序推進存量項目轉型為PPP模式。”這給本就火熱的污水和垃圾處理市場“再添了一把火”，帶來利好。
不可過分夸大政策效應
增量市場基本飽和，中短期熱度不高；
存量市場資產盤活，可能喜見“艷陽天”
從新建和存量兩個市場方面看，中短期新建項目市場——城鄉前景基本一致；而存量項目市場——未來可能喜見“艷陽天”。
以污水處理行業為例，截至2015年，國內城市污水處理率增至91.90%，城市污水處理設施較為成熟且接近飽和，除一些改擴建和提標改造需求外，可預見中短期內新增市場空間總體比較有限。
而對于非城市地區的諸如小縣城和村鎮，《通知》雖然也將其納入了此番要求統籌協調的范圍。但在技術路線成熟和資金來源保障問題解決前，這部分市場需求能否有效釋放仍然值得觀察，因此短期內新增市場空間也不會太大。
在垃圾處理方面，城市地區的垃圾處理行業情況基本與污水處理行業一致。而在農村垃圾處理領域，從政策導向和實際需求上看，應該能夠形成相對光明的市場前景。
但是，實際情況并非如此簡單。由于目前農村垃圾處理主要有兩種模式：一是在經濟欠發達、縣域面積大的地方，推行源頭分類減量、適度集中處理模式，這種模式下的處理規模比較有限。
二是在經濟發達、縣域面積不大的地方，推行城鄉一體化模式，即將周邊城市地區的環衛設施、技術和管理模式延伸覆蓋到鎮和村，對農村生活垃圾實行統收統運，集中到縣里進行最終處理。但農村地域廣、農戶分散，垃圾收集和運轉成本很可能高于城市。
無論以上哪種模式，均無法形成客觀的規模效應，處理效率也難以達到理想效果。因此，短期內村鎮垃圾處理也無法迅速打開市場空間。
在存量項目方面，形成的污水和垃圾處理PPP投資市場有可能是另外一番景象。
經過長期投資建設，我國已在環保基礎設施領域形成了大量優質存量資產，特別是以污水處理廠和垃圾處理場為代表的存量環保設施和資產。新一輪PPP推廣應用以來，國家對利用PPP模式盤活存量資產，同時提升存量項目運營效率先后做了多次部署安排，存量項目PPP投資市場未來前景看好。
實際上，無論污水還是垃圾處理行業的存量資產，都是能夠產生經營性現金流的優質存量資產。然而，目前地方政府對于放手此類優質存量資產的意愿不高。
未來，隨著傳統建設項目及各類新建PPP項目帶來的財政壓力與日俱增；以及國家鼓勵利用PPP模式盤活存量資產，騰挪資金助力其他各重大市政基礎設施項目建設。從政府控制端釋放的存量市場應用PPP模式有可能會爆發一片“艷陽天”。
為實操者帶上“緊箍咒”
全面實施PPP要充分考慮市場化手段，
做好統籌，每一步都要“穩”
此次《通知》暗藏了不少政策信號，值得PPP參與者多一些內在的冷靜思考，防止實踐走偏。
第一，提高認識層次，用反市場化的行政手段強制推行市場化要不得。
盡管《通知》提出污水處理和垃圾處理要利用PPP模式推行發揮市場機制決定性作用，以此充分吸引社會資本投資參與，提升環境公共服務質量。但政策出臺的背后是相應市場需求或潛在市場需求的真實存在，不是政策制定者利用有形之手對市場的強制干涉。
從這個角度來看，《通知》中“全面實施”的方式需要以尊重市場選擇和契約精神為前提，要鼓勵和引導市場需求，但不能只強調政府行政干預手段，從而形成以行政強制手段推行所謂市場化的悖論。
以浙江寧波餐廚垃圾處理PPP項目為例，項目實施前，寧波市垃圾收運和處置環節是相互分離的，特別是收運環節市場參與主體眾多，模式靈活多樣。但餐廚垃圾處理行業的潛在社會資本方主動性強，積極整合產業鏈前后端做大市場份額、獲得更高收益，政府也希望通過收運處理的一體化加強對于市場的管理。
為此，政府方在尊重原有的契約關系的基礎上（即與現行收運企業之間簽訂的收運協議自然到期前不做強行終止），通過適當的行政手段和市場手段對這一項目加以規范化，使其更加側重于市場化引導和管理。
第二，地區推行講究“統籌”。一方面要做好城鄉統籌，這一要求是針對省、市等高層級政府而提出的規劃和實踐原則，說明國家對于如何統籌實施城鄉之間的污水和垃圾處理并未局限于政策導向層面，而是做了一定的實踐引導。
除了發出要統籌城鄉地區的污水和垃圾處理市場的基調，《通知》就如何統籌的難點即如何解決農村地區的資金來源的問題，初步提出了要“加大對各類財政資金的整合力度，涉農資金整合中充分統籌農村污水、垃圾處理相關支持資金，擴大規模經濟和范圍經濟效應，形成資金政策合力”。
另一方面是做好相關領域相關項目之間的統籌。污水和垃圾處理實踐從來都不是獨立的環保戰場，《通知》提出“區域流域環境治理總體方案內、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統籌協調，并同生態產業及循環經濟發展、面源污染治理有效銜接”。
第三，從實施前提到實施過程，項目實施每一步均需“穩”。
《通知》的“實施要求”一再強調了規范實施的重要性。
一是實施前提“省不得”，須以通過物有所值評價和財政承受能力論證為前提。
二是實施內容要合規，《通知》強調“5個不得”，從PPP財政管理制度角度提出了保證項目合作邊界中容易超越的“火線”不被穿越，是對以往諸多PPP規范政策和新的時代背景下財政管理體制改革的相關要求的再次重申。
三是操作流程要規范，實施結果要有保障。《通知》提出要“有效實施績效考核和按效付費”和“建立形成基于績效的PPP項目收益機制”，這是全面實施PPP模式，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率的強有力抓手，實踐中需確保按照“全面、科學、可量化和可監測”的原則來確定績效考核指標體系，并確保按效付費不會淪為形式性扣罰的“軟約束”。
《通知》最后提出，“未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出”，實際上給實操者們再次加上了“緊箍咒”。
作者為上海濟邦投資咨詢有限公司高級經理
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國家層面推動農村污水垃圾處理市場化政策：
2014年，我國啟動農村生活垃圾治理專項行動并提出未來5年治理目標。
2015年11月，住建部等部門發布《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》，明確提出，要全面推進農村人居環境整治，開展農村垃圾專項治理，餐廚垃圾、生活垃圾、農業生產廢棄物以及農村工業固體廢物等等各類農村垃圾均被納入治理范圍。
2016年，環境保護部、農業部、住建部等3部委發布的《培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》（環規財函［2016］195號）也提出了引導社會資本投入，加快培育農業農村環境治理市場主體的具體措施。
2017年年初，中央一號文件提出深入開展農村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設以及《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發〔2017〕17號）提出支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向包括農村污水垃圾處理在內的農村基礎設施領域，表明我國再度發力農村生活垃圾治理。
國家層面推動PPP投資相關政策:
《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）
《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）
《國家發展改革委中國證監會關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資〔2016〕2698號）
《國家發展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資〔2017〕1266號）
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