環境監測改革創新的山東實踐
.jpg)
圖為山東環保廳環境監測處長張慶偉（右三）帶隊深入企業檢查環境在線監控設施運行情況。
.jpg)
圖為山東省環境監控與信息中心實時監控全省環境狀況。
.jpg)
圖為環境監控執法人員開展夜間采樣監測，嚴打環境監控數據造假行為。
◆本報記者周雁凌王學鵬
近日，一起看似普通，卻有著里程碑意義的環境監測數據弄虛作假案件在山東省東明縣人民法院宣判：東明縣第二污水處理廠（東明中信國安環境科技有限公司）運行經理李某犯污染環境罪，判處有期徒刑六個月，并處罰金20000元。
這起案件是最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》于今年1月1日正式施行后，全國首起監測數據造假“入刑”案件。依據“兩高”司法解釋對監測數據造假行為實施懲治，既對違法企業實施罰款等處罰又追究相關責任人的刑事責任，大大提高了數據造假違法成本，具有極大警示意義和震懾作用。
全國首起污染源監測數據造假“入刑”案件在山東審結，并非偶然。
從率先在全國開展環境監測管理體制機制改革，實行“誰考核、誰監測”，環境質量“上收一級”、污染源“下放一級”管理體制和空氣站TO模式社會化運營機制，到創新研發監測設備動態管控系統，以“技術創新”反制“技術造假”，總結“快、準、細、狠”打假要訣，極大壓縮監測數據弄虛作假空間，再到全國首個出臺應用在線數據處罰相關規定，破解在線數據用于環境執法瓶頸問題……近年來，圍繞保障環境監測數據全面、準確、客觀、真實，山東省環保廳勇于探索，大膽實踐，初步形成了“分級管理、全程防控、嚴管真用”的污染源監測管理模式，為全省環境管理提供了有力支撐。
敢為人先，率先改革體制機制
2017年5月23日，中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過了《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》（以下簡稱《意見》），9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發。
根據《意見》，到2020年，通過深化改革，全面建立環境監測數據質量保障責任體系，健全環境監測質量管理制度，建立環境監測數據弄虛作假防范和懲治機制，確保環境監測機構和人員獨立公正開展工作，確保環境監測數據全面、準確、客觀、真實。
《意見》的出臺，在山東省環保系統引起強烈反響。
作為一名“老環保”，山東省環保廳環境監測處處長張慶偉顯得異常興奮：“這是繼《生態環境監測網絡建設方案》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》之后，黨中央、國務院在新時期新形勢下就深化環境監測改革作出的又一項重大決策部署。《意見》中的很多措施，與山東省近年來積極探索的環境監測體制機制改革路徑不謀而合。”
早在2011年，山東省就開展了環境監測管理體制機制改革試點，并在全省推廣。
在體制方面，科學劃分監測事權，實現了環境質量管理由“考核誰誰出數”到“誰考核誰出數”的轉變。原來上級對下級環保工作考評所用數據大部分是下級環保部門上報的，比較容易受到不正當的行政干預，監測數據公信力下降，無法客觀真實反映各級政府環保工作成效。改革后，排污單位監管下放，市、縣兩級主要精力由應付省級考核轉為加強污染源監管，調動了各市監管排污單位改善環境質量的積極性，避免了不正當行政干預，提高了監測數據公信力。
在機制方面，積極探索環境空氣質量自動監測站（以下簡稱空氣站）轉讓—經營（TO）運行管理模式試點，TO模式實行“現有設備有償轉讓、專業隊伍運營維護、專業機構移動比對、環保部門質控考核、政府購買合格數據”。
與單純的第三方運營模式不同，TO模式下政府部門把空氣站完全轉讓給第三方運營公司，實行專業化、社會化運營管理，從此全省17市環境空氣質量的好與壞，不再由環保部門“自說自話”。此舉不僅是運營方式的改變，更是監測機制改革的一大創舉。
開展環境監測管理體制機制改革，實行空氣站TO模式社會化運營，關鍵要看數據質量能否得到保證。
為此，山東省積極建立適合社會化運營特點的質量管理體系，出臺了一系列有關運維、比對、質控的技術文件，省市環保部門和運營單位全部建立質控實驗室，由省級統一組織開展量值溯源和標準傳遞，運營單位按照統一標準開展運維，并實行“運營公司專業運維、比對公司移動比對、省級環境管理考核、市級環保定期互查，社會公眾參與監督”的“4+1”監督模式。
記者在山東省環境信息與監控中心質控考核實驗室看到，各種監測儀器一字排開。近年來，實驗室配備了多個主流品牌的自動監控設備專門用于監控數據打假執法培訓，購置了先進的煙氣、水質分析監測設備，僅gasmet傅立葉紅外煙氣分析儀就投資100多萬元。
山東省環保廳鼓勵各市積極探索，通過市場運作篩選出規模大、水平高、業績好的自動監測設備運維單位和社會化監測機構，開展集中運營。
為規范TO運營單位、移動比對單位系統運行，山東省環保廳定期開展質控審核，采取經濟手段、資格管理和法律法規相結合的考核機制，對達不到運營要求或弄虛作假、違規操作的，將扣減相應運營費用直至終止運營合同，情節嚴重的取消其山東境內運營資格，觸犯法律的移交司法部門依法處理。各市也大力加強對社會化監測機構和運維單位的日常監管，建立了運營單位考核、退出制度，將數據質量與運維費用直接掛鉤，逐步培訓專業化、規模化、誠實守法的社會化監測和運維隊伍。
記者了解到，通過改革，全省空氣站運行成本（含設備更新）降低了15%，設備運行率和數據準確率均達到90%以上。2013年1月起，山東省每月對17市空氣質量排序，并向媒體公開，數據的客觀性得到普遍認可。
2015年，中央深改組審議通過了《生態環境監測網絡建設方案》，山東省環境質量管理事權上收、“誰考核、誰監測”等做法均被采納，在全國推廣應用。
為進一步提高環境監測數據質量，山東省積極完善重點污染源自動監測系統，開展環境監測新技術、新方法和全過程質控技術研究。
在泰安市第二污水處理廠，記者發現，與其他污染源自動監測站房不一樣，這里增加了一個冰柜一樣的新設備。據第三方運營公司負責人介紹，這是新安裝的等比例水質采樣器，傳統自動采樣器只能每隔兩小時采集一次瞬時水樣，而新設備可以按分鐘設定采樣間隔并提供混合水樣，監測數據更具代表性，有效避免了測量周期內的采樣失真，而且一旦超標，自動留樣，以備復測。
勇于創新，嚴厲打擊監測數據造假行為
2017年2月13日，春節假期結束沒多久，山東省環境信息與監控中心執法人員已經奔波在了打擊監測數據造假行為的途中——監測數據審核分析發現，東明縣第二污水處理廠外排廢水流量和污染物濃度變化異常，存在數據造假嫌疑。
14日凌晨4點，天空尚漆黑一片，大多數人還沉浸在睡夢中時，執法人員對東明縣第二污水處理廠突擊暗查，當場抓個“現行”：這家企業采用地下井水稀釋的方式干擾采樣。執法人員立即固定造假證據，并通知山東省公安廳食藥環偵總隊。
經查，東明縣第二污水處理廠運行經理李某于2017年2月14日3時許，將裝有PAC（聚合氯化鋁）的白色塑料袋套在自動監測設備的進水口上，利用抽水泵注入清水，干擾自動監測設備正常采集水樣。經監測，總排污口及下游10米處的外排水樣化學需氧量均超標。
2月15日，李某被東明縣公安局刑事拘留，28日被批準逮捕。6月9日，東明縣人民檢察院指控李某犯污染環境罪，向縣人民法院提起公訴。最終，李某被判處有期徒刑六個月，并處罰金20000元。當地環保部門依法對東明縣第二污水處理廠實施頂格罰款，并追繳超標排污費。
為保障監測數據質量，山東省環保廳在實踐中不斷總結積累經驗，在探索中大膽改革創新，逐步形成了一套卓有成效的監測數據打假體系。
研發污染源自動監測設備動態管控系統，是山東省打擊監測數據弄虛作假行為的一大創新。
據山東省環境信息與監控中心污染源監控室主任石敬華介紹，數據造假的方式主要有兩大類，一種是通過破壞采樣系統等硬件手段造假，另一種是通過修改設備工作參數等軟件手段造假。
“早些時候，不法企業采取軟件造假更多，主要是軟件造假‘技術含量’高，隱蔽性強，消除痕跡快，調查取證難。”石敬華說。
對此，在嚴格落實國家污染源自動監測設備“兩證一報告”技術要求的基礎上，山東省環保廳創新研發了自動監測設備動態管控系統，實現設備參數、運行狀態、監測數據“三同時”監控，一旦出現數據異常，立即報警并固定證據，實現以“技術創新”反制“技術造假”。
山東省環保廳還專門開展了污染源自動監測專項整治行動，全面清理具有造假功能缺陷的自動監測設備。實施公開承諾制度，引領設備生產（銷售）商主動承諾，今后若設備存在造假隱患或協助排污企業造假的，自愿退出山東環保市場，形成了排污企業不能購買、銷售商不得銷售存在造假隱患設備的良好局面。
創新動態管控系統，切斷了修改參數等軟件造假途徑，大大提高了污染源自動監測數據質量和監管效率；而對于破壞采樣系統等硬件手段造假，山東省環保廳也不斷加大監管力度。
調查時，不打招呼不通知、不用當地陪同，一竿子插到底進行突擊檢查，有時一次不能查實的還要反復檢查多次，實行“回馬槍”式檢查。通過多次檢查，石敬華和同事總結出了查處數據弄虛作假的打假要訣，即“快、準、細、狠”。
為有力打擊監測數據造假行為，山東省積極探索多部門聯動機制。省檢察院、省公安廳、省環保廳聯合下發文件，明確了辦理破壞監控設施案件的工作機制和自動監測數據弄虛作假案件的移交條件，在對企業行政處罰的基礎上，行政拘留相關責任人，提前一年與新《環境保護法》接軌，開創了全國監測數據造假案件拘留責任人的處罰先河。
“兩高”司法解釋施行后，山東省環保廳、省公安廳聯合發出《致重點排污單位和監測設施運維單位的公開信》，張貼到所有污染源企業自動監測站房醒目位置，警示排污單位和運維單位切勿弄虛作假。環境保護部辦公廳專門以《環辦環監函【2017】469號文》，向全國環保系統轉發《公開信》，要求學習借鑒山東做法，持續打擊污染源自動監控數據弄虛作假行為。
一系列環環相扣創新舉措的背后，是一支能力過硬、作風優良、奮發有為的執法隊伍。頂風雨出行，冒寒暑出擊，午夜蹲守，節假無歇，是他們的真實寫照。有時緊急執法檢查路途遙遠且偏僻，不僅辛苦，還伴隨著危險。
石敬華不經意間向記者提及了一起親身經歷的交通事故：今年2月14日，向公安機關妥善移交東明縣第二污水處理廠監測數據造假案件后，張慶偉帶領他們返回濟南。然而，返回途中，一輛轎車違法超車，導致他們與旁邊大貨車發生碰撞，差點側翻。萬幸的是，只是車輛嚴重受損，人員沒有大礙。創新執法一路走來，大到車禍險情，小到蚊咬蟲叮，有的驚心動魄不堪回首，也有將造假者繩之以法的勝利喜悅。
山東省環境信息與監控中心的張茂利參與環境保護部強化督查第7輪第4督查組時，充分發揮個人專業特長，運用數字信息技術，制定“督查作戰圖”，合理規劃檢查路線，既提高檢查效率，也保證了檢查質量。7月7日~13日，督查組在檢查企業數量、發現企業問題數量和發現“散亂污”問題企業數量均名列前茅，綜合評定第一名，受到環境保護部通報表揚，嫻熟的技術和經驗，使山東省強化督查組首次榮獲每周一星。
近年來，山東省環境信息與監控中心共查處42起弄虛作假案件，全部移交公安機關處理，40余人被行政拘留，截至目前有1人被判處半年有期徒刑。
2016年7月，環境保護部通報表揚了嚴厲打擊污染源自動監控弄虛作假行為的7家單位，山東省環境信息與監控中心名列其中，而且是唯一一家直接打假的省級監管部門。
大膽實踐，在線數據用于環境綜合監管
在開展環境監測體制機制改革，建立監測數據弄虛作假防范和懲治體系的基礎上，山東省不斷強化監測數據應用，大膽實踐，將環境監測數據應用于超標處罰等多個方面。
以往，污染源自動監測數據只是作為環保部門掌握企業排污狀況的數據支撐，因其數據質量受多種因素影響存在不確定性，并不能作為環保處罰的直接依據。在全國各地，也鮮有先例。山東環保部門將自動監測數據作為處罰依據，有膽氣，更有底氣。這份膽氣和底氣，正是源于對數據質量的高度自信。
張慶偉對記者說：“數據打假就是治污，其實打假不是最終目的，而是為了確保監測數據真實可靠，數據真實了，原來治污能力不足的企業就會超標，同時我們將自動監測數據作為行政處罰依據，企業一旦超標就會受到罰款等處罰。這種兩頭堵的方式，必將倒逼企業提高治污能力，真治污、真達標。”
2016年，山東省在全國率先出臺了應用在線數據處罰的相關規定，解決了在線數據用于環境執法的瓶頸問題，為各級環保部門履職盡責提供了依據。
山東省環保廳要求各市環保局在應用污染源自動監測數據查處企業超標排污違法行為過程中，應規范執法數據的收集，與自動監測數據形成完整的證據鏈。經審查適用行政處罰的，依照行政處罰工作程序實施行政處罰。
2016年6月30日，山東省環保廳對濱州鑫元水務有限公司進行監控審核時發現，鑫元水務6月9日~6月29日外排廢水自動監測數據COD日均值連續超過流域排放標準，最大日均值323.1mg/L，最大超標倍數2.23倍；在有鑫元水務污染源自動監測數據報告、比對監測報告、運維記錄、自動監測數據的認定意見、調查詢問筆錄等作為證據的前提下，山東省環保廳對鑫元水務超標排污違法行為作出處罰決定，責令限期治理，兩個月內完善治污設施，確保外排廢水穩定達標排放，限期治理期間不得超標排污，并處以107.54萬元罰款。
這是山東省環保廳應用污染源自動監測數據直接對企業超標排污違法行為作出處罰的第一起案件，也被環境保護部評選為了全國優秀執法案例。
記者了解到，2017年1月~8月，全省應用在線監測數據處罰日均值超標企業4287萬元。據統計，8月，全省企業在線監測數據日均值超標30家（次），比1月~7月平均值下降了50%左右。
山東省環保廳還建立了在線監測數據小時值超標督辦制度，一旦發現小時值超標，市級監控中心4小時內通知市環境監察支隊，支隊24小時內赴現場調查處理，48小時內向省環境監察總隊反饋，總隊每周匯總各市超標督辦情況，督促落實。截至目前，全省共對小時值超標企業處罰995家（次），其中警告954家（次）、罰款18家（次）、限制生產兩家（次）、責令限期治理20家（次）、責令停產整頓1家（次）。
不僅僅是污染源超標處罰，水、氣環境質量改善等方面也廣泛應用在線數據。
在水環境方面，山東省實施超標即應急制度，每天對前一天數據進行有效性審核，上午10∶30分之前形成全省超標快報和應急快報，報送廳領導和相關處室單位。每4小時實時應急信息以短信形式發送應急處。由應急處啟動應急，相關職能處室組織水質超標的監測斷面控制區域所在市環保局迅速開展現場調查，查明污染物的性質、排放濃度及影響范圍，盡快鎖定污染源，分清污染責任。同時按照屬地為主、依法行政的原則，督促當地政府責令責任單位限期采取治理措施，消除污染。
在空氣質量改善方面，2014年山東省政府出臺了《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》，考核數據采用省環境信息與監控中心提供的各設區市的城市環境空氣質量自動監測數據。2016年1月，山東省環境信息與監控中心研發了省、市共同使用的預報預警業務平臺，采用數值模式和統計模式相結合的集合預報技術，目前已具備未來空氣質量3天精細化預報和7天潛勢預報的能力。
山東省環保廳還本著“公開是原則、不公開是例外”的原則，通過官網、手機APP等方式將污染源排放情況、空氣質量監測數據、各市空氣質量排名等全部向社會發布，聯合公安廳通過公開信的形式公布了數據質量舉報電話，滿足社會公眾環境信息知情權，接受社會公眾監督。
敢為人先，敢開先河，敢于實踐，敢于擔當，為了齊魯大地山更綠、水更清、空氣更清新，山東環保人在改革創新道路上永不停步……
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
