打擊環境監測造假 推進生態文明建設
環境監測是保護環境的基礎工作，是推進生態文明建設的重要支撐。由于多種原因，環境監測造假行為屢禁不止，制約了環境管理水平的提高。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于近期印發了《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》（以下簡稱《意見》），通過系統性的制度設計，出臺嚴厲的措施，確保有效打擊環境監測造假行為。
1環境監測數據造假危害環境質量和生態環保體制改革
環境監測數據造假行為不但對環境質量造成嚴重危害，也嚴重影響到生態環保體制改革。
20多年來，環境污染物排放總量控制制度是環境保護的一項基本制度。按照制度設計，上級人民政府對下級人民政府每年開展污染物排放總量控制指標考核。由于環境保護法律法規規定的責任措施不嚴厲，違法成本低、守法成本高，一些企業乃至地方政府鋌而走險，對監測數據造假。
企業對污染源排放數據造假是為了逃避環境監管，把超標排污和偷排變成合規排污。地方政府對區域環境質量造假，是為了應付上級政府進行的環境保護年度考核。環境監測數據造假，對于企業來說可以少繳排污費或不交罰款，地方政府的考核結果可由不合格變為合格甚至優秀，最后導致的結果是環境受損、百姓遭殃，環境總量控制制度對環境質量目標的實現失去作用。由此帶來的一個現實情況是，總量控制指標年年縮減，而大氣和水污染卻日益嚴重，不利于技術的發展和經濟的提質增效，不利于國家質量型經濟的發展。
2015年新《環境保護法》實施以來，通過嚴厲的打擊，環境監測數據造假行為有所收斂，但并未從根本上杜絕。根據環境保護部大氣污染防治專項督查組的反饋，2017年1月以來，企業環境監測數據造假的現象有所反彈，有的企業通過監測軟件造假，有的企業通過監測設備造假，有的采取監測方式造假。即使數據聯網，但由于是源頭造假，基層監管部門也難以發現。
環境數據造假也對生態環境體制改革造成了嚴重危害。為了實現生產發展、生活富裕和生態良好，黨的十八屆三中全會后生態文明體制改革加快進行，出臺了一系列改革文件，包括《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《控制污染物排放許可證實施方案》《環境保護督察方案（試行）》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》等。這些文件的實施，需要以真實、準確的環境監測數據為基礎。一旦數據失真，不僅嚴重損害改革的質量，使得環境決策失真、目標考核失真、環境審計失真、生態補償失真、追責失真，難以發揮環境保護一票否決的作用，還會危害到黨和國家生態文明建設和改革的總體部署。
2通過立法建設、體制改革、制度創新打擊環境監測造假
為糾正環境監測數據造假行為帶來的嚴重危害，相關方面做出了一系列努力。
在立法建設方面，新修訂的《環境保護法》規定了企業自行監測、信息公開等嚴格的法律義務，提高了罰款標準，規定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任等法律責任措施和公益訴訟等新機制。2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》建立了以環境質量管理為核心的監管制度，將環境質量目標管理和總量控制相結合。
2016年底，《最高人民法院和最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（即新“兩高”司法解釋）發布，明確對于重點企業環境監測數據造假的，要追究刑事責任。
2016年，陜西省西安市下轄兩區環保分局有關人員為了讓環境監測數據好看，對國控大氣環境質量自動監測站點動手腳，后來全部被追究刑事責任。這一事件對地方環保部門環境質量監測數據造假情況起到了有效的警示作用。
在體制改革方面，為了使生態環境監測大一統并且有機協調，國務院辦公廳出臺了《生態環境監測網絡建設方案》；為了糾正地方保護主義，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，規定市級環境監測機構直屬于省級環境監測機構，市級環境監測機構獨立于市級環境保護部門和市縣級地方人民政府。這些改革措施初步形成了以環境質量管理為核心的大氣環境管理模式，實現了環境監管模式的轉型，大大提高了環境質量。
在制度創新方面，為了確保環境監測機構和人員獨立、公正開展工作，確保環境監測數據全面、準確、客觀、真實，中辦和國辦于近期印發了《意見》，出臺嚴厲的措施，對環境監測數據造假行為進行全面打擊。
3提高打擊環境監測數據造假的有效性和針對性
打擊環境監測數據造假，必須采取有效的、針對性的措施。為此，《意見》結合目前的實際，做出了系統性的制度設計。
一是通過技術手段預防和制止造假。《意見》要求，通過自動監測和自動上報等信息技術手段充分發現環境監測數據造假、上報造假現象。這就可以彌補現場巡查和監測發現違法的或然性不足，不給人為干預留下機會。《意見》要求，加強大數據、人工智能、衛星遙感等高新技術在環境監測和質量管理中的應用，通過對環境監測活動全程監控，實現對異常數據的智能識別、自動報警。
二是通過界定從業人員額定義務來預防和制止造假。《意見》明確規定了“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的制度，采樣與分析人員、審核與授權簽字人分別對原始監測數據、監測報告的真實性終身負責。這就對從業人員形成了威懾力，可以從源頭上杜絕環境監測數據造假的現象。
三是加強對黨政官員干涉行為的預防和制止。《意見》對領導干部非法干預環境監測建立了留痕制度，可以震懾地方保護主義和形式主義，確保正確政績觀的推行。對于監測機構和人員，《意見》明確了環境監測機構和人員的記錄責任與義務，規范記錄事項和方式，對不如實記錄或隱瞞不報不當干預行為并造成嚴重后果的相關人員，予以通報批評和警告；對于干預的黨政領導干部，其干預環境監測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息，要全程留痕、依法提取、介質存儲、歸檔備查；對弄虛作假問題突出的市（地、州、盟），環境保護部或省級環境保護部門可公開約談其政府負責人，責成當地政府查處和整改，并對相關責任人依照有關規定提出處分建議，交由所在地黨委和政府依紀依法予以處理，并將處理結果書面報告環境保護部、省級黨委和政府。對于包庇和其他不依法履職行為的，要求依照規定向有關部門移送違規線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部等部門要統籌落實責任追究，這一“失途”措施的設計，可以針對性地阻止地方黨政官員為了前途而造假的現象。
四是通過環境信用機制預防和制止企業造假。《意見》建立了環境失信聯合懲戒制度和公益訴訟制度，讓造假企業一處違法、處處受限，付出慘重的代價。據此，對于涉嫌犯罪的，可按照《刑法》有關破壞計算機信息系統罪或“兩高”新司法解釋的規定追究刑事責任；對于排污單位法定代表人強令、指使、授意、默許監測數據弄虛作假的，依紀依法追究其責任。由于很多造假行為是由環境服務提供方和企業共謀進行的，《意見》規定，從事環境監測設施維護、運營的人員，有實施或參與篡改、偽造自動監測數據、干擾自動監測設施、破壞環境質量監測系統等行為的，依法從重處罰，造成損失的，承擔連帶責任。
五是通過監管協調機制預防和制止部門造假。《意見》要求統一監測標準、尺度和口徑，這可以保證環境保護、海洋、水利、林業、國土等部門生態環境數據的真實性、一致性和協調性；建立環境數據發布協調機制，維護環境監測數據的統一性。
總的來看，《意見》通過嚴厲的制度預防和嚴肅的事后追責，撬動了生態文明建設和體制改革的大格局，確保生態文明體制改革和生態文明建設以符合預期的方式順暢運轉，既保證地方環境保護審批的真實性，提升環境應急和環境監管的有效性，維護生態文明評價考核的嚴肅性，也有利于形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的，因此各方面都寄予厚望。
作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所
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