確立生態損害索賠訴訟與關聯訴訟程序與證據規則
2015年12月，中辦、國辦聯合印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱“方案”）確立了違反法律法規、造成生態環境損害的單位或個人（賠償義務人）應當承擔生態環境損害賠償責任的制度，并在部分省市試點。2017年8月，中央深改組審議通過了《生態環境損害賠償制度改革方案》，《方案》明確要求此制度于2018年1月1日起在全國范圍試行，并在總結前期試點工作基礎上，要進一步明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制，探索建立生態環境損害的修復和賠償制度。
從近兩年貴州、江蘇和山東等省試點生態環境損害賠償索賠磋商與相關民事和刑事訴訟實踐看，促使地方省級人民政府（賠償權利人）啟動向賠償義務人索賠的生態環境損害案件中，大多數都同時具備既違反國家法規并構成環境污染犯罪、又因污染環境侵害他人合法權益以及侵害環境公益等行政和民事雙重違法屬性。司法實踐中，此類訴訟案件既可能涉及行政訴訟和刑事訴訟，又可能涉及生態環境損害賠償索賠訴訟、環境民事公益訴訟及其他民事訴訟。試點實踐表明，生態環境損害賠償制度的實施，給因同一生態環境損害行為所需承擔的行政、刑事和民事責任等不同性質的訴訟，在實體和程序上的協調帶來了一系列新問題。在當前中國司法體制改革和人民法院環保法庭建設不斷深入的進程中，這種狀況在人民法院對有關案件的審理中顯得格外突出。因此，應以生態環境損害賠償索賠為契機，盡快確立有關的訴訟規則。
第一，應在環境違法案件查處部門間及其與省級人民政府索賠部門間，建立案件通報程序和證據收集與保存規則。
依照法律規定，生態環境損害案件發生后，環境違法案件查處部門（環保部門和其他享有環境監管職權的部門）應當開展突發環境污染事件的應急處理和行政立案調查工作。鑒于行政執法證據與民事訴訟證據存在效力的證明標準不同，以及為了讓賠償權利人盡快合法獲取民事訴訟證據，應當在環境違法案件查處部門與省級人民政府索賠部門間建立案件通報程序，讓賠償權利人可以盡早介入案件收集證據，并在不同部門間實行證據信息共享。
此外，為防止有關民事訴訟證據滅失或者以后難以取得，環境違法案件查處部門以及有關公安、檢察機關在環境犯罪偵查公訴階段，還需要采取先行登記保存等方法，固定對未來生態環境損害索賠所需的證據。為制裁可能的污染環境犯罪行為，查處環境違法案件立案部門應當依法請求公安機關聯合辦案。所有這些，都應當通過制定證據規則來確定。
第二，應對同一生態環境損害案件確立統一的行政處罰與索賠磋商規則，以及訴訟管轄和證據適用規則。
在試點實踐中，曾出現過因法律規定的行政處罰管轄、行政索賠管轄與法院管轄權在對象范圍上存在不同，造成某個違法行為地發生的同一生態環境損害案件的行政處罰與民事和刑事訴訟，分別由不同地域法院、不同法院的審判庭或者不同級別法院受理。例如，生態環境損害賠償訴訟一般由中級人民法院一審管轄，而污染環境刑事案件一般都由基層人民法院一審管轄。而且，污染行為地、損害結果地、被告所在地、原告所在地等法院均有管轄權，由此會導致因同一生態環境損害事實而引發的不同性質的訴訟的管轄權分散在不同級別、區域的人民法院。這種狀況的出現，既浪費了大量人力物力，也可能會因不同法院對同一生態環境損害案件因訴訟性質不同，而出現證據認定不一致，造成審判認定的事實出現不一致。
因此，首先，應建立環境違法案件查處部門與賠償權利人間的協調機制，讓同一行政主體以不同身份分別提交訴訟證據并參加訴訟。其次，應統一協調好生態環境損害索賠民事訴訟管轄權與污染環境犯罪刑事訴訟管轄權。也就是說，當同一生態環境損害案件出現多個訴訟時，可以通過指定管轄的方式讓同一法院或者同一法院的環保法庭（或者同一審判庭）審理此案件帶來的多個不同性質的訴訟案件。
第三，應確立生態環境損害索賠訴訟案件判決（裁定）先于環境刑事訴訟判決的順位規則。
如果刑事訴訟判決在先，生態環境損害索賠訴訟判決在后，那么賠償義務人會在得知不利刑罰后果的情況下產生消極履行賠償義務的心態，從而影響其與賠償權利人就索賠事項進行積極磋商。如果生態環境損害索賠訴訟判決在先，刑事訴訟判決在后，那么賠償義務人為了爭取在刑事訴訟中從輕判決或者減輕處罰，則會及時采取相應的修復措施并積極履行賠償義務。因此，不論同一生態環境損害案件的不同訴訟是否實行集中管轄，確立生態環境損害索賠訴訟先于環境刑事訴訟審理并判決的規則，并且將賠償義務人履行生態環境損害賠償義務的情況作為減輕刑罰的酌定情節，是有益于維護國家利益和環境公益的。
第四，應確立生態環境損害賠償數額和行政罰款、刑事罰金數額分別獨立計算的規則。
依照方案，“賠償義務人因同一生態環境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任”。這一要求明確了賠償義務人在依法承擔行政或刑事責任后，還應當承擔生態環境損害賠償責任的規則。然而，我國污染防治立法均有按照污染事故造成的直接損失的百分比計算罰款的規定，刑事立法也有根據犯罪情節決定罰金數額的規定。從最近幾年的環境執法與司法實踐看，行政罰款和刑事罰金數額都有不斷提高的趨勢。因此，試點實踐中經常會出現刑事訴訟中參酌行政罰款數額裁量并決定罰金數額的情形。生態環境損害索賠金額雖然應當根據生態環境損害鑒定評估技術規范導則計算，但是，生態環境損害索賠訴訟中當事人可以就損害賠償數額進行磋商。實踐中，賠償權利人在磋商中或者人民法院在審理中參酌行政罰款額最終決定生態環境損害賠償索賠數額等情況也是合理的。
有鑒于此，筆者認為，應當確立生態環境損害賠償數額和行政罰款、刑事罰金數額分別獨立計算的規則。在生態環境損害索賠、行政罰款與刑事罰金的執行上，應當依照侵權責任優先原則或民事賠償責任優先原則，如果賠償義務人在賠償污染受害者損害后財力不足，就應當優先保障生態索賠的執行。當賠償義務人存在事實上的財產實力有限、無法在經濟上同時承擔行政罰款與刑事罰金處罰時，應當考慮令賠償義務人采用事實履行方式抵扣同等賠償數額來履行。為了鼓勵賠償義務人積極履行賠償義務，在其足額甚至超額賠償生態環境損害的情況下，還應當作為其刑事訴訟中的從輕或減輕事由。
第五，應明確生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的不同性質，確定生態環境損害賠償索賠訴訟在程序上優于一般環境民事公益訴訟的順位。
試點實踐中，曾出現過賠償權利人與賠償義務人就索賠事項進行磋商時，環保組織以賠償義務人為被告向人民法院提起民事公益訴訟的情況，結果賠償權利人只能作為共同原告參加到環境民事公益訴訟中。
筆者認為，生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟是兩類不同性質的民事訴訟。前者是國務院授權的省級人民政府基于生態環境和自然資源國家所有權提起的財產損害賠償訴訟，以彌補污染環境造成的生態環境損害為目的；后者則是法律規定的機關和有關組織基于環境公益侵害而提起的民事訴訟。從環境公益訴訟審判實踐看，絕大多數原告勝訴的判決案都是以被告承擔修復國家所有的生態環境的損害和恢復國家所有自然環境的原狀為結果。從判決結果看，由法律規定的機關和有關組織以名義上的環境民事公益維護為目的提起的環境公益訴訟，與實質的環境公益維護本身并無直接關系。
在政府代表國家作為賠償權利人與賠償義務人進行生態環境損害索賠磋商或者提起索賠訴訟的背景下，由法律規定的機關和有關組織同時提起環境民事公益訴訟并無實體權利為基礎，而所謂的環境公益也只是基于國家所有的生態環境和自然資源等財產權益維護而帶來的反射利益的表現。筆者認為，此時法律規定的機關和有關組織的作用應當是督促賠償權利人及時就生態環境損害進行索賠，只有在賠償權利人不作為時才可以提起環境民事公益訴訟。在政府代表國家作為賠償權利人與賠償義務人進行生態環境損害索賠磋商或者提起索賠訴訟的情況下，如果法律規定的機關和有關組織提起的環境民事公益訴訟請求，依然為請求被告承擔修復國家所有的生態環境的損害和恢復國家所有的自然環境的原狀為結果的民事責任的話，人民法院可以經賠償權利人申請裁定不予受理或者駁回起訴。
當然，為了讓法律規定的機關和有關組織知曉賠償權利人起訴前與賠償義務人之間進行磋商的情況，還應當建立賠償權利人與賠償義務人磋商公告制度，以使法律規定的機關和有關組織及時了解賠償權利人在生態環境損害索賠方面的動態。
作者單位：北京大學法學院
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