我國大氣污染治理制度變遷的過程、特點、問題及建議
隨著城市化和工業化的快速發展，我國大氣污染問題呈日益嚴峻的趨勢。根據最新的環境狀況公報，我國地級以上城市中，空氣質量為二級的占88%，二級以下城市占8.6%，而一級的只占3.4%。[1]“APEC藍”“閱兵藍”的出現說明我們有能力在較短時間內改善空氣質量;但如何使“空氣藍”常態化，實現從根源上治理大氣污染，是當前急需解決的問題。
本文主要通過梳理建國以來所制定的關于大氣污染治理的正式制度，包括相關法律法規、政府政策、政府會議、環保機構等方面的信息，運用內容分析等研究方法，來研究我國大氣污染治理制度的變遷過程，歸納特點，分析存在問題，提出改進建議。
一、我國大氣污染治理制度的變遷過程
大氣污染的污染速度快、范圍大、持續時間長等特點決定了治理的難度極大。合理的大氣污染治理制度是大氣污染治理取得成效的保障。制度在不同的學科有不同的含義，道格拉斯˙C.諾斯將制度定義為“一個社會的博弈規則，或者更規范一點的說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”，[2]主要包括正式的規則(包括政治和司法憲法、經濟規則和契約)、非正式的約束(包括人們日常生活中的行事準則、行事規范以及慣例)和二者的實施特征。通過分析比較不同時期我國有關大氣污染治理的全國會議召開、機構設置及制度頒布等方面的信息(表1)，可將我國大氣污染治理制度的變遷歷程分為以下五個階段。
(一)第一階段：1978年前的工廠粉塵治理階段。該階段國家工作重心為經濟建設，出臺的環保制度比較少，且制度主要是針對各公私營工廠企業內的空氣質量，以保護工人的身體健康為主，如1953年的《工廠安全衛生暫行條例》和1956年的《工廠安全衛生規程》。1973年召開第一次全國環境保護會議，提出了“三十二字”戰略方針;同年出臺的《工業“三廢”排放試行標準》規定了工業廢氣容許排放量濃度;1974年國務院成立環境保護領導小組負責全國的環境保護工作，這是我國歷史上第一個環境保護機構。由此大氣污染治理工作初步開展起來。
(二)第二階段：1978-1989年的全國大氣濃度治理階段。改革開放后，環境保護逐步得到重視，大氣污染治理工作針對全國大氣濃度問題進行治理，促進了制度制定的發展。具體表現在：(1)分別于1983年和1989年召開全國環境保護會議，環境保護成為基本國策，并先后提出環境保護的八大制度。(2)環保機構的地位逐步得到提高。1982年成立環境保護局，內設于城鄉建設環境保護部;1982年國務院成立環境保護委員會，專門致力于加強各部門的協調;1984年成立國家環境保護局，環境保護工作有了機構保障。(3)這一時期出臺的相關制度的數量和形式都有所增多，其中《中華人民共和國環境保護法(試行)》(1979年)和《大氣污染防治法》(1987年)為大氣污染治理提供了法律保障;《大氣環境質量標準》(1982年)運用量化的方法，將大氣環境質量區分為三類，并且規定了空氣污染物三級標準濃度限值，使大氣污染治理和保護可操作化;《關于防治煤煙型污染技術政策的規定》(1987年)對城市街道和行政區的煙氣黑度和煙塵濃度進行了規定，并提出建設的基本原則。
(三)第三階段：1990-1999年的大氣污染治理試點階段。這一階段我國大氣污染治理制度主要采用試點方式，制度制定得到快速發展。主要表現在：(1)1996年全國環境保護會議制定了污染防治和生態保護并重的方針，提出保護環境是實施可持續發展戰略的關鍵，要將環境保護工作推進到一個嶄新的階段。(2)環保機構地位進一步提高，1998年成立國家環境保護總局，機構地位上升為正部級;環境保護工作以國家環境保護局為主，同時加強了與其他相關部門的合作，例如《征收工業燃煤二氧化硫排污費試點方案》是由國家環境保護局、國家物價局、財政部、國務院經貿辦聯合發布的;《機動車排放污染防治技術政策》是由國家環境保護總局、科學技術部和國家機械工業局聯合發布的，這有利于確保制定出來的制度更加符合實際情況，且更利于實施。(3)這一時期出臺的制度的數量和形式都快速增加，且更加科學。原有的部分制度進行了修訂，如1995年《大氣污染防治法》進一步修訂，對落后生產工藝和設備、煤炭的洗選等問題進行修改;1996年《環境空氣質量標準》也對總懸浮顆粒物等l4種術語的定義和對環境質量的分區、分級有關內容進行了改動，調整補充了污染物項目、取值時間、濃度限值和數據統計的有效性規定;《汽車排氣污染監督管理辦法》(1990年)、《大氣污染防治法實施細則》(1991年)、《征收工業燃煤二氧化硫排污費試點方案》(1992年)、《機動車排放污染防治技術政策》(1999年)等則以管理辦法、細則、方案、技術政策等形式，具體規定了大氣污染治理的工作實施，運用收費等市場經濟手段，加強了對二氧化硫、煙塵、廢氣和粉塵等污染物的監督和管理;《酸雨控制區和二氧化硫污染控制區劃分方案》(1998年)等制度采取了試點的形式，展開了大規模的重點城市、流域、區域、海域的污染防治及生態建設和保護工程，大大促進了大氣污染的治理。
(四)第四階段：2000-2010年的總量限制聯防聯控階段。這一階段的大氣污染治理制度主要針對污染總量進行限制，開始實施聯防聯控措施，進一步促進制度發展。主要表現在：(1)先后于2002年和2006年召開全國環境保護會議，將環境保護定為政府的一項重要職能，規定按照社會主義市場經濟的要求，動員全社會的力量做好這項工作。(2)2008年環境保護機構成為國務院組成部分，且制度制定機構更加專業化，以環境保護總局(部)為主，這有利于責任明晰化。(3)這一時期的制度更加完善，從各個方面對大氣污染治理工作進行了修訂或規定。2000年修訂了《大氣污染防治法》，對立法目的、防治主體、法律責任等進行了修改，堅持可持續發展戰略，更加明確各級政府責任，同時法律責任由10條增加到20條，并將超標排污定為違法，大大提高了懲罰力度;《兩控區酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》(2002年)、《現有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規劃》(2007年)、《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規劃》(2010年)等以規劃的形式，主要針對重點區域的酸雨、二氧化硫等主要污染物，大大保證了環境保護工作的連續性;《關于有效控制城市揚塵污染的通知》(2001年)、《二氧化硫總量分配指導意見》(2006年)和《主要污染物總量減排監測辦法》(2008年)等制度表明，二氧化硫、酸雨、光化學煙霧、灰霾、臭氧層、氮氧化合物等物質進入管制范圍，管制對象由污染物的濃度控制轉為總量控制;在實施范圍方面，環境保護制度開始實施區域聯合，《燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策》(2002年)、《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》(2010年)規定了大氣污染聯防聯控工作的重點區域，防控重點污染物、重點行業、重點企業和重點問題等內容。
(五)第五階段：2010年以后空氣質量治理的試點推廣階段。這一階段大氣環境保護的重視程度達成空前階段，主要是將成功的試點經驗進行控制，全面提高空氣質量。這主要表現在：(1)2011年召開全國環境保護會議，主張在發展中保護、在保護中發展，推動經濟轉型，提升生活質量，為經濟長期平穩較快發展固本強基，為人民群眾提供水清天藍地干凈的宜居安康環境。(2)制度制定機構主要為環境保護部，此外國家發展改革委員會、科技部、財政部、統計局、監察廳等機構也進行參與，參與機構增多，且相關機構地位較高;(3)這一階段所出臺的制度是有史以來最多、形式最多元、最具戰略地位的。2012年將《環境空氣質量標準》進一步修訂，新增加一氧化碳、臭氧、PM2.5三項監測污染物，將空氣污染指數改為空氣質量指數，同時規定有些項目必測，有些項目跟進地方生態環境特點選測，規定更加科學，同時《大氣污染防治行動計劃》(2014年)提出“經過五年努力，使全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉”的總指標，并制定出具體指標;同時這一階段的制度適用范圍集中在重點區域，如《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》主要適用于北京、上海、天津、重慶等直轄市以及15個省會城市在內的共計47個城市，《空氣質量新標準第一階段監測實施方案》《空氣質量新標準第二階段監測實施方案》等適用于規定的116個重點城市和模范城市;對各污染物的總量減排進行嚴格的量化和控制，更加重視監測能力的建設;采取多種手段治理大氣污染，如與五大企業簽訂《“十二五”主要污染物總量減排目標責任書》(2012年)，出臺《關于加強環境空氣質量監測能力建設的意見》(2012年)加強監測能力建設，制定《藍天科技工程“十二五”專項規劃》(2012年);2013年《關于進一步做好重污染天氣條件下空氣質量監測預警工作的通知》中的管制對象主要針對高污染行業進行管制，治理重污染天氣下的空氣質量監測建設，加強對霧霾天氣、可吸入顆粒物的控制，機動車等廢氣排放逐漸成為管制的重點;《中華人民共和國大氣污染防治法(2015)》從修訂前的七章66條擴展到現在的八章129條，條文增加了近一倍，幾乎將所有的法律條文都進行了修改，做出總量控制以強化責任，從源頭進行治理，增強處罰力度，規定環境信息公開，保障公民參與和監督大氣環境保護的權利并鼓勵公民進行舉報等規定，為大氣污染治理提供了法律保障。
二、我國大氣污染治理制度變遷的主要特點
根據不同階段我國有關大氣污染治理的全國會議召開、機構設置及制度頒布等方面的差異，可將我國大氣污染治理制度變遷的主要特點概括如下。
(一)大氣污染治理制度數量不斷增多，呈現多元化、連續化趨勢，制度結構逐漸完善，且制度規定的懲罰力度逐漸增大。隨著經濟的發展和人們對生活質量需求的日益提高，政府逐漸加強了環保制度的制定。在數量上，大氣污染治理制度不斷增多，制度形式越來越多，呈多元化趨勢，上至憲法、綜合法、政府行政法規，下至通知、規定等，這些為大氣污染治理提供了越來越完善的制度保障。此外，制度制定具有連貫性，這一方面體現了制度的路徑依賴，另一方面也反映了政府對治理大氣污染的長期規劃，有利于有效政策的貫徹實施。隨著制度的不斷發展，大氣污染的法律責任日益明確，懲罰力度也不斷提高，如《大氣污染防治法(2015)》取消最高罰款封頂限額，施行“按日計罰”。
(二)大氣污染治理機構的地位不斷提高，合作機構日益增多，呈現多部門聯合治理的趨勢，地方政府和其他社會主體作用逐漸得到重視。隨著環境保護工作重要性的日益凸顯，環境保護機構的地位也得到相應提高，這一方面能夠保證相應的措施得到貫徹和落實;同時逐步加強了與發改委、財政部等部門的合作，為環境保護提供了更多資金等資源的支持，有利于政策的貫徹落實。此外，隨著對大氣污染的認識越來越科學，制度的制定越來越多地與農業部、科技部、統計局等多部門的合作，并征求有關部門、行業協會、企事業單位和公眾等方面的意見等，尤其是逐漸重視組織專家審查和論證。此外，越來越多地發揮地方政府在大氣污染治理中的作用，規定對超總量和未完成達標任務的地區實行區域限批，并約談主要負責人，為大氣污染的治理提供各方面的技術支持和保障。
(三)大氣污染治理制度的管制對象以二氧化硫、懸浮顆粒物、氮氧化物等為主，多種污染融合治理的現象;同時對污染物的管制重點由濃度控制轉為總量控制。不同時期政府管制的主要大氣污染物是不同的。改革開放后至2000年前，經濟發展和城市化一直占政府工作的核心地位，所以發展工業和城鎮化建設成為必然趨勢，這就造成煤炭、發電行業的迅速發展，導致了二氧化硫、酸雨等的出現，因此這一階段政府主要治理二氧化硫等主要污染物;隨著時代的發展和科技的進步，科學發現污染物是相互影響的，如一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、可懸浮顆粒物等相互作用會導致再污染，因此加強了對多種污染物的融合治理，《大氣污染防治法(2015)》規定對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制，并重點控制機動車尾氣污染和燃煤污染等污染源頭。此外，隨著技術的發展，對污染物的管制重點由濃度控制轉為總量控制，如《城市煙塵控制區管理辦法》是對煙塵濃度進行控制，《二氧化硫總量分配指導意見》是對二氧化硫總量的規定，《大氣污染防治法(2015)》規定以大氣環境質量為目標，進行產業結構調整，這表明政府對污染管理要求有了質的變化，重視從源頭上改善大氣質量。
(四)大氣污染治理制度的適用范圍由全國范圍為主轉為重點區域治理，重視區域間聯防聯控。建國初期，政府制定大氣污染治理制度是針對全國的。隨著政府逐漸認識到資源的有限性和各地經濟發展的不平衡性，因此在制定政策時開始有針對性(一般是采取試點的形式)，對污染嚴重的城市采取重點治理，集中力量解決主要問題，試點成功后再推廣到全國各地。這樣既保證政策的有效性，又能夠實現資源的有效配置。此外，一個地區的大氣污染問題與周邊地區有很大關系，因此跨地區聯合治理逐漸成為解決大氣污染問題的有效措施。由于經濟發展水平和民眾意識的原因，目前區域間聯防聯控主要運用在京津冀、長三角、珠三角等重點區域和直轄市、省會等城市。
三、當前大氣污染治理制度存在的問題
盡管我國大氣污染治理制度已有很大進步，但仍存在較多問題。
(一)制度形式雖逐漸多元化，但法律法規等強約束力制度和技術政策等類型的制度數量仍較少。在國外先進國家，如美國關于空氣質量標準的規定頒布了《空氣質量法》，更多運用法律甚至憲法的形式來保證實行，[3]而我國大氣污染治理制度目前雖然已逐漸形成一個體系，但關于治理大氣污染的政府條例仍占較大比例，如指導辦法、方案、通知等，而類似于《大氣污染防治法》等成文法或憲法的制度形式較少，其約束力和強制力相較大大減弱。技術政策在我國政府條例這一層級的制度中，諸如《機動車排放污染防治技術政策》《燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策》等制度形式數量較少。
(二)大氣污染治理機構地位不斷提高，且呈現多部門合作的趨勢，但仍局限于同級部門間合作，與縱向部門間和政府組織外的合作仍較少。正如全球治理委員會在《我們的全球之家》中將治理定義為“各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，[4]所以多元主體的參與是治理各種社會問題的趨勢。政府機構是大氣污染治理的主體，且部門間的合作有利于合理分配資源，為大氣污染的治理提供財力、物力等方面的支持，更好地治理大氣污染。但我國大氣污染治理機構與監測監督等機構的合作較少，不利于大氣污染的預防和減緩，同時與全國人民代表大會及常委會等上級權力機構和下級相關部門的合作與互動也較少，在縱向層級沒有形成較完善的體系，地方機構很少參與到制度制定過程中。制定大氣污染物合理的濃度和總量標準、持續監測大氣中各污染物的數值、研究和使用大氣污染物減排技術等工作的實施，需要政府機構加強與專業技術企業的合作。但目前，大氣治理機構不管是與科學研究院、高等院校等專業機構的合作，還是與企業等主要大氣污染源的合作，或者是與國際政府或非政府組織的合作，都是處于初步階段，合作的力度和深度都有待加強。
(三)重點管制對象較少，執行力度仍需加強。美國對二氧化硫、總懸浮顆粒物、一氧化碳、二氧化氮、臭氧、鉛等六種污染物都進行嚴格控制，[5]這六種污染物只要有一種不達標的地區就被稱為未達標區，就強制該地區進行治理。而我國目前所管制的污染物主要是化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物和顆粒懸浮物這幾種，其他污染物的管制標準很少或幾乎沒有，沒有考慮大氣污染物之間的相互影響，而且在已有的標準設定上，雖然我國的標準已經逐漸接近或達到先進國家的水平，如《環境空氣質量標準》已于2012年將PM2.5納入我國環境空氣質量標準中，但執行力仍有待加強。
(四)區域間聯防聯控的措施目前主要在京津冀等部分地區實施，且在實施過程中，地方政府積極性未充分調動。美國、歐盟等是較早實施區域聯防聯控措施的國家和地區。在美國，除了聯邦環境保護署、州和地方之外，還設有專門的州際輸送委員會;[6]且全國共設立了247個州內控制區和263個州際控制區，其中州內控制區由州管理，州際空氣質量控制區的污染問題由有關州政府聯合組建的州際空氣污染控制機關管理;[7]同樣，在歐盟實施區域保護管理協調機制和跨境污染防治合作機制，如《2008/50/EC指令》第25條第1、2款規定，相關成員國應協力合作，適當時可制定聯合行動。這些措施給了地方很大的自主權。但我國的區域聯防聯控措施主要集中在京津冀、珠三角、長三角等經濟發達地區，而對西北等欠發達地區和空氣污染嚴重的工業城市目前還沒實施此措施，重點治理的地區數量相對我國遼闊的疆域而言較少;且在實施聯防聯控措施的重點區域，主要是中央政府進行統一規劃、統一監管、統一協調，而地方政府的自主權相對較少，其積極性未充分調動。
四、未來大氣污染治理制度發展的建議
制度具有路徑依賴性，但制度也是發展的。未來，我國大氣污染治理制度的發展應注重在以下方面做出努力：
(一)健全制度體系結構，制定更高層級的法律法規，在操作層級方面，要較多運用技術政策等形式，且保持制度的連貫性和聯動性。正如奧斯特羅姆所說，“憲法選擇規則通過決定誰具有資格決定用于制定影響集體選擇規則的特殊規則影響操作活動和結果”，[8]即憲法層次的制度對問題的解決是根本性的。一方面，我國大氣污染治理制度在近60多年里得到很大發展，但是在憲法層級與發達國家和地區仍有很大距離;另一方面，政府制定的具體細則和條例是直接影響行為主體的，見效最快，因此借鑒國外的成功經驗，我國政府機構可以制定更多技術政策，為大氣污染和治理主體提供更多技術上的支持和指導。空氣污染治理是一項長期而艱巨的任務，因此在制定制度時需要保證制度的連貫性，將大氣污染治理分階段完成，將長期目標與短期目標相結合。例如《兩控區酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》與《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規劃》、《空氣質量新標準第一階段監測實施方案》與《空氣質量新標準第二階段監測實施方案》的形式應加以推廣。同時也需要促進不同制度形式之間的配合，確保憲法、成文法律、政府條例等在不同程度上，以不同形式對大氣污染治理的目標和措施分類規定。
(二)加強機構合作，既包括行政體制內的縱向和橫向部門間的機構合作，也包括與體制外的非政府組織機構進行合作，同時要發揮社會公眾在制度制定過程中的作用。目前，我國政府機構是大氣污染治理制度制定和實施的主體，而其他社會主體的作用沒有得到充分發揮。大氣污染問題是環境問題，也是經濟問題，更是社會問題，是一個涉及到多主體的復雜問題，因此需要多主體共同參與到大氣污染的治理中。在政府行政體制內，既需要同級部門間的合作，也需要上下級的互動，形成左右互助、上下協力;同時，也要加強與專業技術機構間的合作，如研究院、高校、非政府組織、國際組織、企業等，積極鼓勵這些組織的發展，以充分發揮它們在大氣污染治理方面的專業知識、技術、資金等的優勢。在制度制定中，應充分考慮社會公眾在制度制定和效果實現中的作用。要充分賦予公眾在大氣污染源監督和執法情況的監督權，并提供便利渠道;同時也要加大宣傳公眾在大氣污染治理中的義務，倡導綠色出行。
(三)科學制定重點污染物管制對象的種類，優化產業結構，同時要加強質量標準的執行力度。應根據目前的經濟水平和科研能力，將更多的污染物種類納入政府管制的重點范圍內，以提高大氣污染治理的有效性和持久性。重點污染物管制對象與產業結構有著密切關系，通過優化產業結構，加強對煤炭工業脫硫脫硝的工業改進，進行紡織、造船等高污染產業的設施更新和技術創新，促進其發展類型的轉變，同時鼓勵電子、生物技術等低污染行業的發展，推動“無污染、低耗能”的可持續發展和環境保護模式。此外，已有的質量標準雖然借鑒了國際標準，大大提高和完善了管制標準，但還需要進一步加強各部門的執行力度。
(四)擴大聯防聯控措施的實施區域，充分發揮地方政府積極性。大氣污染源是移動的，且具有很強的外部性，這就需要相鄰地區的合作，實行聯防聯控措施。目前我國主要在京津冀、長三角、珠三角等重點地區實施聯防聯控措施，這是遠遠不足的。考慮到我國中央政府財力、資源等方面的有限性，一方面應根據實際情況，擴大聯防聯控措施的實施范圍;另一方面，給予地方充分的自主權，由各地政府聯合制定符合所在地區實際情況的措施，充分調動地方積極性。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
