李志青：對洋垃圾堅決說不”的背后有著怎樣的考量？
最近有很多朋友非常關心洋垃圾進口禁令的事情，也有媒體朋友多次來電聊到這個話題，這反映了公眾和業界對這個話題的高度關注，我想有必要在這里圍繞這個問題做一些分析，也算是從環境經濟學的視角出發，做一個統一的回應。
真正意義上的“全面禁止”目標到2019年年底就可以基本實現。圖片來源：東方IC
第一，什么是洋垃圾進口禁令?
洋垃圾進口禁令的全稱是《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，由國務院辦公廳于2017年7月18日正式頒布，并于2018年1月1日正式生效。因此在法理上，盡管這項禁令并不是法律規定，而是行政性命令，也應具有相應的法律效應。
從內容來看，這項禁令的核心是“全面禁止洋垃圾入境”，也就是禁止俗稱為“洋垃圾”的“固體廢棄物”進口。所謂“全面禁止洋垃圾入境”，其實是分階段展開執行的，具體的階段性工作要求是“2017年年底前，全面禁止進口環境危害大、群眾反映強烈的固體廢物;2019年年底前，逐步停止進口國內資源可以替代的固體廢物”。也就是說，馬上全面禁止的洋垃圾指的是“環境危害大、群眾反映強烈的固體廢物”，主要新增了“生活來源廢塑料、未經分揀的廢紙以及紡織廢料、釩渣等品種”，而在兩年的時間內，則要禁止國內自己就可以生產和利用的其他固體廢物。當然，除此之外，是否還有其他“漏網”的洋垃圾，目前不得而知。不過，理論上，從技術的角度看，到2019年年底，國內資源不可以替代的固體廢物基本上所剩無幾了，也就是說，真正意義上的“全面禁止”目標到2019年年底就可以基本實現。
第二，為什么要實施洋垃圾進口禁令?
從上述《實施方案》中，可以找到實施洋垃圾進口禁令的兩個最主要原因。
一是，各種合法和非法途徑進口的洋垃圾造成的環境危害日益增大，“嚴重危害人民群眾身體健康和我國生態環境安全”。
事實上，有關洋垃圾進口，本身就有嚴格的管控，如《固體廢物進口管理辦法》、進口固體廢物管理目錄等，但不少地方和企業仍然違反規定，私自進口或不合格、或超量的洋垃圾，給國內的生態環境帶來損害，因此，“全面禁止”中很大程度上意味著要加大對非法進口洋垃圾行為的打擊力度，堵住各種非法進口的渠道，最大程度上減少固廢進口規模;
二是，洋垃圾進口沖擊了國內垃圾回收和資源化再利用的市場，全面禁止有利于“促進國內固體廢物無害化、資源化利用”。
源自于國內外的“洋垃圾”和“土垃圾”盡管源頭不同，但在資源化利用上實則是“互替品”，只不過，基于垃圾性質、垃圾分類和處理等體制、機制和效率等因素，相比于“洋垃圾”而言，“土垃圾”的市場價值相對較低，缺乏競爭力。可以看到，在“洋垃圾”大規模進口的同時，“土垃圾”苦于缺乏有效的后端治理和倒逼機制，長期無法找到資源化利用的市場化路徑，從而陷入高度依賴政府補貼的低水平惡性循環中。為此，“全面禁止洋垃圾進口”將有助于大大提高“土垃圾”資源化利用的生存空間，為“土垃圾”的分類、處理以及利用贏得一定的時間。當然，根據洋垃圾進口禁令的時間規劃，“土垃圾”務必在兩年內做好準備，否則，到時仍然將面臨洋垃圾進口的沖擊。
第三，洋垃圾進口禁令是生態環境經濟制度嗎?
根據上述解釋，禁止洋垃圾進口屬于國務院頒發的具有法律效應的一項環境保護領域的行政性命令，因此也屬于較為典型的環境規制，那么這項禁令是否屬于生態環境經濟制度的范疇呢?筆者認為，雖然禁令一般屬于“命令與控制”型的環境政策工具，但基于以下兩點原因，這項禁令仍然從屬于“基于市場”的生態環境經濟制度。
其一，禁令禁止洋垃圾進口，屬于“市場準入”的標準激勵性規制手段，而不是“取代市場”的命令性規制手段，其原因在于，這項禁令并沒有禁止“垃圾”作為一種貿易品的回收利用，只是對其來源做了某種限制，但由于垃圾有著環境上的顯著不利影響，理應不屬于“鼓勵自由貿易”的商品種類范圍。對其來源的限制，意味著限定了垃圾的市場準入條件，從而對市場主體產生激勵作用，鼓勵非進口垃圾的貿易和相關回收利用，這將大大改善垃圾的生產、回收和利用等環節的性價比和效率，并降低垃圾對生態環境的影響，就此而言，這項禁令顯然屬于典型地“利用市場”所展開的環境規制，是生態環境經濟制度體系中的一種政策工具。
其二，相對于“排污權”等基于產權性質而制定的環境經濟政策工具，洋垃圾進口禁令看起來與產權無關，實則卻是一種標準的“自然資源和環境產權”工具，如果將發放洋垃圾進口配額理解為國家暫時讓渡生態環境權益的話，那么在歐美等世界各國的環境保護實踐中，出于公共利益的需要，回收(包括取消、取締和贖回等)生態環境權益的案例并不鮮見，其實，通過“全面禁止”的方式，來提高生態環境權益讓渡的“定價”就是對“自然資源和環境產權全民公有”這一基本生態環境經濟制度的具體體現，并不違背環境經濟政策的基本法則。
就此而言，對于洋垃圾進口禁令，正確的討論重點并非是“原材料漲價”、“歐美各國垃圾成堆”等末端環節，而應聚焦于該禁令作為一項環境規制手段背后的生態環境經濟制度邏輯，而只要能夠服從生態環境經濟制度的邏輯，那么，這項禁令就是說得通的，也足以遵循市場發揮資源配置決定性作用這一社會主義市場經濟體系的基本要求和原則。
(李志青復旦大學環境經濟研究中心副主任)
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
